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基层审计在财政绩效管理中的 职能坐标确立

       党的十九大明确提出了建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。在中央随之出台的《关于全面实施预算绩效管理的意见》中,把审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督作为推进预算绩效管理的保障措施,这是中央对发挥审计机关职能作用的明确要求和职能定位。预算绩效管理标志着历经十几年的探索和推动,才形成了基本框架和模式,而审计依法对预算绩效管理情况开展审计监督则是全新的课题,尤其是基层审计干部技能水平明显不适应。现结合基层实际,就审计在推动绩效管理中职能坐标作初步探索。
       一、从内涵上把握绩效管理要义
       首先,绩效管理是服务型政府的需要。十九大报告特别强调,转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。进入高质量发展的新时代,建设人民满意的服务型政府,就需要坚持发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用,把预算管理作为有效治理的重要抓手。全面实施预算绩效管理,既是一项长期的系统工程,又是政府治理的一场深刻变革。推行预算绩效管理,通过进一步优化财政资源配置,将不断提升政府公共服务质量,增强政府的公信力和执行力,从而提升政府服务效能。因此,审计机关依法在预算绩效管理中发挥监督和推动的职能作用,需要从建设服务型政府的高度,去认识发挥审计职能的重要意义,以增强审计监督的主动性和积极性。
       其次,绩效管理是提高财政资源配置。预算绩效管理不仅是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容,而且是优化财政资源配置、提升公共服务质量,增强政府公信力的重大举措,更是注重结果导向、强调成本效益的预算管理方式创新。预算绩效管理是在新时代构建新的管理格局,既需要规范的管理,又要求提高资金使用效率和效益。全面实施预算绩效管理,根本所在就是效益优先、效益导向,使财政资源更好地配置。基层审计机关推动和服务预算绩效管理,必须把着眼点和着力点放在资金使用绩效上,改变传统的预算执行审计思维方式和审计模式,通过对财政资源配置的审计监督,改变原有的重支出轻绩效的管理方式,促使财政资金在使用中追求效益效果最大化。
       再次,绩效管理是强化责任约束手段。中央关于全面实施预算绩效管理的意见中明确指出要硬化预算绩效管理约束,明确了各级党委政府和部门主要领导对本地区本部门预算绩效负责,各级政府和部门是责任主体,并严格规定了责任追究制,切实做到花钱必问效,无效必问责。由此看来,预算绩效管理和资金使用效益,各级领导不仅负有领导责任,而且承担直接责任。预算绩效管理、资金使用效益等不仅是审计监督的重点取向,而且领导干部的经济责任履行也已成为关注的重要内容。基层审计推动和服务预算绩效管理,就要深刻理解和把握硬化预算绩效管理约束的意义和要求,在审计实践中,要准确定位,拓展视野,统筹兼顾,使审计监督在预算绩效管理中更好地发挥职能作用,从而实现审计监督的预期。
       二、从服务上确立审计履职维度
       一是推动坚持绩效导向。预算绩效管理的本质特征是目标管理,涵盖着整体绩效目标、政策及项目绩效目标。从县级财政情况看,既要财政预算到部门和乡镇,又要执行上级的财政预算,确保上级财政预算实现预期效益。基层审计推动和服务基层预算绩效管理,提高基层各级政府的治理能力,就要把履职监督的主要维度确立在推动坚持预算绩效上。要通过常态性、重点性地对预算绩效效益管理进行审计监督,推动同级财政坚持绩效导向,把绩效管理作为长期要务抓好落实工作。在审计履职中,不仅要关注同级预算的绩效目标实现,而且要重点审视上级预算资金在地方执行中的预期效益,确保预算的绩效指标如期实现。
       二是推进强化过程管理。预算绩效管理是一项系统工程,体现着长期性、复杂性和多变性。实现预算绩效管理的目标,既需要完善的管理链条,又需要独具特色的管理体系;既要注重最终目标结果的实现,还要持续不断地加强过程管理和控制。基层审计推动和服务预算绩效管理,在维度选择上,要把着眼点放在推动强化过程管理上。实践证明,细节往往决定成败。预算绩效管理的过程是否规范有力,同样事关绩效管理目标的实现。因此,基层审计履行监督职责,要在审查预算绩效目标实现的同时,要着力整体绩效目标和政策与项目绩效目标管理过程的鉴证,推进强化管理,确保预算评审、项目审批、绩效评估,重点论证等过程管理规范化、科学化。
       三是促使完善制度保障。机制制度是完成目标任务的基本保障,也是规范工作的支撑因素。全面实施预算绩效管理,中央制定出台了《意见》,财政部随之就《意见》的贯彻落实又下发了《通知》,这是从中央层面的制度设计,需要认真贯彻执行。但是,建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,是一项艰巨而复杂的任务。由于各地情况不一样,存在问题矛盾各有差异,这就需要各地,尤其是预算执行部门,必须承担起抓落实的主体责任,同样需要要具备完善的落实责任制和相应配套制度。基层审计在预算绩效管理中履行监督职责,要把促使完善制度保障作为重要工作内容,确保机制制度在预算绩效管理中发挥积极作用。
       四是促进领导责任担当。全面实施预算绩效管理,既是今后一个时期的重大改革举措,也是关系全局、全面协调推进的政策,而各级党委政府领导在贯彻落实中起着决定性关键性作用。预算绩效管理作为政策性绩效目标,能否达到政策预期,关系着经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响等内在指标的如期实现。基于这一关联性,各级领导在预算绩效管理中的领导责任、决策责任、经济责任日益增大,处于“牵一发动全身”的地位。因此,基层审计推动和服务预算绩效管理,就要把促进领导干部的责任担当纳入审计监督的视野,在重点审查绩效目标是否实现的同时,鉴证领导责任的履行情况,做到统筹兼顾,共同推进。
       三、从措施上注重审计监督布局
       其一,突出县级预算绩效审计这个重点。县级财政预算在绩效管理格局处于基层位置,起着承上启下的衔接作用,既要负责本级预算绩效管理和既定绩效目标的实现,又要承载上级预算资金在本区域的使用管理,确保预算绩效目标的顺利完成。县级预算管理的绩效情况,关系着预算绩效管理全方位、全面推进的成效。基层审计履行审计监督的职责,在计划布局上,需要遵循全面推进、突出重点的基本原则,把县本级预算绩效管理的情况作为审计监督的重点,从传统的财政收支与预算执行审计为主向预算绩效审计为主。通过履行监督职能和新的定位,及时发现问题和揭示问题存在的原因,推动县本级预算绩效管理更加科学规范、公开透明。
        其二,坚持明确部门预算执行这个关键。经过多年的财政体制改革,不仅地方的乡镇财政不再单独预算财政收支,而是由县级财政统一预算,乡镇政府和县直部门变为预算执行单位。但是,正是乡镇政府和部门工作在第一线,直接管理和运营有关政策规定的资金绩效和项目建设绩效,乡镇和县直部门的预算执行情况,直接关联着县级预算的整体绩效目标。、因此,基层审计在依法对预算绩效管理情况开展审计监督时,要把乡镇和部门执行的绩效作为审计的关键,坚持与同级预算绩效开展关联审计。要选取管理使用政策性和项目性资金较大的单位或比重较大的横向单位,就其投入产业、成本控制以及绩效指标的完成情况进行常态监督,以利于系统反映和印证绩效指标的完成和推进情况。
       其三,关注上级绩效目标落实这个责任。建立现代财政制度,就是建立权责清晰,财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。随着事权的划分,向基层投入的政策性资金和项目建设资金不断增多,在这些上级财政预算地方管理使用的资金,是通过预算评审、项目审批、绩效评估而确定的。转移支付和专项资金在基层的使用中,能否实现论证立项的必要性、资金投入的经济性、绩效目标的合理性、实施方案的可行性等,直接关系到上级预算绩效管理目标的实现。因此,基层审计机关要在重点审查同级预算绩效管理的同时,要切实关注上级预算资金在本区域管理使用的绩效,并关注地方政府和相关部门在上级预算资金使用中的责任落实情况,推动上级预算资金发挥应有的绩效、推进地方经济社会发展。
       其四,着力绩效管理审计整改这个根本。全面实施预算绩效管理既是推进建立现代财政制度的改革措施,又是需要长期坚持的重大政策,这一情势决定了预算绩效管理的审计监督是持续的、常态的、重点的监督,必须做好长远监督的思想准备。在审计监督布局上,要把推动绩效管理揭示问题的审计整改作为根本抓实抓好。预算绩效管理审计监督是一项内容方法转型的审计监督,要在探索创新审计方式和技术方法的同时,把存在问题的审计整改和整改再监督作为重点工作统筹谋划,改变传统的以查处问题为主向推动审计整改为主,把审计整改再监督与常规审计监督放在同等重要的位置。通过强化审计监督力度,积极履职履责,推动地方预算绩效管理向更深层次发展。 

(吉林省安图县审计局 于文波)

作者:于文波
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