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浅谈“三个区分开来”在审计工作中的运用

       为激励广大干部干事创业,作为审计机关和审计人员,在审计执法工作中应认真落实“三个区分开来”的要求,切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲。
       习近平总书记强调,建立容错纠错机制,要做到“三个区分开来”,即“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”。考虑到“改革本身要担风险,创新需要不断试错”,充分发挥容错机制的导向作用,让担当有为者放下包袱,让违法乱纪者受到惩戒,推动形成想作为、敢作为、善作为的良好风尚。
       一、“三个区分开来”的适用范围
       当领导干部为了推动改革发展,做出了没有政策制度依据,或者突破现有一般性制度的改革创新事项时,如果未达到预期目标,审计工作就面临着运用“三个区分开来”来区分是否承担责任的问题。
       适应“三个区分开来”的改革创新事项应包括三个方面:一是先行先试性创新事项。二是原创首创性创新事项。三是突破旧制,创新性事项。
       不适应“三个区分开来”的两种情况:一是“三个区分开来”是对不得已而突破现有制度的情况,对那些在现有制度下可以达到有效推动发展目的的,不应适用“三个区分开来”。二是对于那些比较成熟的事项和措施,法律法规政策已经有了明确、细致的规定,如果出现问题,直接依法予以定性处理即可。
       二、“三个区分开来”的责任构成
       “三个区分开来”是容错还是追责,要从客、主观两个方面来考量。
      (一)客观方面
       主要反映干部实施的改革创新事项、推动发展举措对经济社会的负面影响程度,是干部是否承担责任的客观要件。根据“三个区分开来”的表述,当领导干部在改革创新事项、推动发展举措出现了“失误”“错误”“无意过失”,才能区分容错与追责。应围绕以下三点来考察。
       1.是否符合改革发展方向。“三个区分开来”提出“在推进改革中”“为推动发展”的表述,即只有符合国家改革发展方向的改革及举措,出现失误错误才可能容错;对不符合国家改革发展方向的,出现失误错误就很难容错。
       2.是否造成严重后果。如果改革创新事项或推动发展举措造成的负面后果轻微、不严重,领导干部积极采取措施阻止,可考虑容错免责;如后果严重,就应让领导干部承担相应责任。
       3.是否触碰纪律法律红线。如果改革创新事项、推动发展举措触碰了法律和上级文件禁止性规定的,应考虑让领导干部承担责任。如地方、部门在推动发展过程中,突破现有一般性制度,没有触碰法律和上级文件禁止性规定,且符合改革发展方向,可考虑容错。对于领导干部在推动改革发展过程中,有违反组织纪律、廉洁纪律、工作纪律等行为,应当考虑追究责任。
      (二)主观方面
       客观方面是从“事”的角度规定是容错还是追责,主观方面是则是从“人”的角度规定是容错还是追责。“三个区分开来”在主观方面应围绕以下三点进行考察。
       1.动机因素。主要区别的是“为公”还是“为私”的问题。“三个区分开来”把一心为公,“推进改革”“推动发展”,作为容错的条件;相反,一心为私,在推进改革、推动发展中夹带私心,谋取私利,就符合追责的条件。
       2.认识因素。三个区分开来”提出了两种可以容错的认识偏差,即“失误”和“错误”。“失误”是指应该能意识到主观认识与客观实际的偏差,由于疏忽大意而导致改革创新事项、推动发展举措出现未达预期目标而出现的后果。“错误”是指限于当前的认识水平,无法在实际结果产生之前准确把握客观实际的规律,而基于错误的认识作出的改革创新事项、推动发展举措,结果必然达不到预期目标。
       3.意志因素。主要反映领导干部对改革创新事项、推动发展举措所带来的负面后果的心理态度,是“无意、过失”还是“明知故犯”。“无意、过失”属于容错的条件。 “明知故犯”属于追责的条件。明知采取的改革发展举措会失败、明知是上级明令禁止的事项、明知是违纪违法行为,还我行我素、一意孤行,导致未达预期目标、出现严重后果,必须追责。
       综上,根据“三个区分开来”的原则,当出现改革创新事项、推动发展举措未达预期目标时,可以考虑容错的条件为:一心为公,全心“推进改革”“推动发展”;因认识失误或错误,无意或过失造成负面后果;未造成严重后果,并采取措施予以制止;实行的事项和举措符合改革发展方向;未触碰纪律法律红线。
       应当考虑追责的条件为:在推进改革、推动发展中夹带私心,谋取私利;明知故犯、我行我素;造成严重后果;作出的事项和举措不符合改革发展方向;触碰纪律法律红线。
       三、落实“三个区分开来”的建议
      (一)为避免相关部门不认可给审计带来的风险,需要建立纪检、组织、审计部门共同责任认定机制,使责任认定更加客观准确,也使认定的结果得到充分运用。
      (二)“三个区分开来”是一个原则性、概括性的规定,在实际运用中,由于对一个问题的认知不同,会作出不同的认定。所以,需要制定统一的细则,明确区分标准。
      (三)对于认定可以容错的事项,应具体分析是否在审计报告中予以反应。如果可以容错的事项存在管理上的不规范问题,应该从完善管理的角度提出定性处理;各方面都很完善,可以作为其他说明事项予以反映,发挥好促进改革、推动发展的作用。

(留坝县审计局)

作者:
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