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浅谈如何做好现代农业专项资金审计 ——以瓜州县现代农业专项资金审计调查为例

       现代农业发展专项资金,是各级政府安排用于农业及农民增收致富的专项资金,主要用于农业基础设施建设、农业标准化生产及产业化经营、先进农业技术推广应用等扶持项目。自中央强调“三农”重中之重的地位以来,各级财政不断加大对现代农业资金的投入,农业发展专项资金支出在财政总支出中的比重也呈现出稳步增长趋势。但随着项目增多、资金量加大,出现了宏观调控作用发挥不明显、涉农单位立项前期工作不充分及实施过程监管不到位等一系列问题。因此,加强现代农业专项资金审计,规范资金管理,促使其发挥应有的效益,已成为基层审计机关亟待深入探索和研究的重要课题。
       一、目前开展县级农业专项资金审计面临的困难
     (一)项目分布点多面广,广度深度难以兼顾。审计要发现资金分配管理和使用环节问题,就要紧紧围绕资金流向追查,但资金使用时,多为农牧、农办等项目主管部门或乡镇级财政多头管理,互不对接,将专项资金直接打入施工企业、专业合作社、龙头企业或农户一折通账户,涉及上百个项目、合作社组织及企业。在审计人员少和项目时间紧的情况下,难以解决审计深度和广度之间的矛盾。
     (二)项目管理水平低,审计风险难以防范。一方面,现代农业专项资金项目数量多,种类杂且分布零散,审计人员考虑到时间和人力等因素,通常以资金量大小开展抽样式审计,无法对每个项目、每笔资金进行详细审计监督, 部分环节、部分领域、部分审计对象就难以审查到位,更难审深审透。另一方面,由于审计对象大多为农民专业合作社、大场大户或农民个体,很少建账核算导致审计人员难以收集到充分可靠的诸如账簿、会计凭证、银行凭证等纸质审计证据,只能通过询问笔录手段,采集的证据充分性和可靠性都相对较低,审计风险较高。
      (三)计算机审计无法应用,审计效率难以提高。县域内使用农业专项资金的大场大户或农民个体往往没有保存相关资料的习惯和意识,不能提供可供分析的电子数据,且补助发放不通过乡镇政府,这样仅仅存在项目主管单位单方的业务数据,无法运用计算机数据进行关联比对,只能使用查帐、调查核实、掌握情况、分析项目资料的传统手段,审计效率难以提高。
      (四)审计人员专业性和经验不足,审计质量不高。现代农业专项资金进行审计,没有可供参考的审计方法,且审计内容涉及到项目实施、财务核算,经济管理,而基层审计人员中既懂财务,又熟悉计算机、统计学、经济学的复合型人才几乎为零。按照现有的审计力量难以对农业专项资金的合规性、经济性、效率性合理准确评价,势必形成审计项目质量不高等问题。
       二、现代农业专项资金审计中发现的主要问题 
     (一)宏观调控作用发挥不明显
       1.相关决策部门政策方向把控不准确。如决策部门对牛羊养殖业市场行情掌握不及时,未能积极引导农户适度发展养殖业,规避市场风险。
       2.相关财力部门拨款不及时。一些项目在实施过程中,县级财政和相关部门受财力因素的影响,配套资金未能及时拨付到位,从而使项目建设的内容不能按期、全面完成。
       3.现代农业专项资金使用绩效评价体系未建立,难以全面衡量资金使用的经济效益和社会效益,存在重投入,轻效益的现象。
     (二)立项前期准备工作不充分
       1.立项调研不充分。由于项目主管单位未能够广泛开展调研、征求乡镇及农户的意见,及实施乡镇地理位置及市场环境等基础条件考虑不充分,导致产业政策支持和扶持不精准,农业资金效益发挥不明显。
       2.立项审查不严。在确定专项资金具体分配意见时,项目主管部门往往在未全面掌握申报人所提供的项目背景资料、筹资能力与渠道、经营能力、投资效益预测等基本情况真实可靠性的情况下,仅凭项目可行性报告按乡镇均衡分配,导致资金效益发挥不充分。
      (三)监督管理不到位
个别乡镇项目验收后就无人过问,有的经营一年后转让,有的甚至验收后直接关闭,项目主管部门未建立长效的监管机制,项目资产与设施闲置现象突出,造成资产浪费和流失。
       三、加强现代农业专项资金管理建议
     (一)制定符合县情的农业专项资金管理办法。通过制定符合县情的涵括农业项目预算申报及下达、农业专项资金分配、使用、管理、监督等各个环节执行要求的农业专项资金管理办法,一方面从制度上解决农业专项资金管理和使用上的痼疾,另一方面明确乡镇、财政、涉农部门等相关部门的职责,力促各司其职,各尽其能,做到宏观调控方向、科学决策项目、财政供给给力、落实政策到位、监督执行有方,最终实现现代农业专项资金效益最大化。
     (二)建立科学全面的农业专项资金绩效评价体系。建立健全农业专项资金评价体系,是评价资金使用效益,落实主体责任,追究奖惩,指导后续资金使用方向的重要手段。涉农部门集思广益确立符合县情的农业专项资金绩效评价体系,将整个项目从立项到验收及后续运营都纳入绩效评价体系,明确评价内容、指标、评价方式方法、步骤等要素,坚持过程与结果并重、效益优先的绩效管理原则,科学开展农业专项资金绩效评价工作。县级政府将每年的评价结果作为政府以后年度项目立项、预算安排及干部考核、任免的重要参考依据。
     (三)做足项目立项前准备工作。一是多调研分析,接地气。涉农部门经常深入田间地头调研,从最基层了解农业专项资金发挥的效益情况及存在的问题,听取农民对国家农业惠民政策的看法和意见,结合县域实际形成专题调研报告,为进一步科学合理决策县域农业项目和方向提供有力依据。二是立项审查要严格全面。不仅要审查申报的书面材料,还要实地查看提供资料是否真实,资源、地理和环境条件是否符合等要求,严厉打击撒胡椒面分配项目。
     (四)强化项目过程监督管理。一是项目主管部门结合往年涉农项目立项、招标、实施、验收、运营等环节出现的违规问题,提前设想易出现和可能出现的套取、挪用及其他浪费专项资金的情形,积极采取事前预防、事中控制、事后总结与提高的工作模式加强对重点涉农项目和资金的监管,争取扶持项目精准落到实处,农业专项资金精准发力。二是重点涉农项目实施跟踪审计。全面改变以往农业专项资金事后一次性审计的通常手段,年初将农业专项资金审计列入审计计划,开展各年度、各阶段对于农业专项资金拨付等诸多环节的审计监督,化被动为积极主动,快速发现问题并且加以解决。对重要的农业项目以及专项资金尽可能地安排事中或者事前审计,甚至提前加以介入,实施全方位跟踪审计,切实推动农业专项资金更为合理和有效利用。
     (五)加强审计人员能力建设,提高审计质量和效率,防范审计风险。一是加强审计人员分析研判能力。面对基层无账可查仅能询问笔录的审计困境,不断增强分析研判能力,消除审计风险隐患。二是加强组织沟通能力。农业专项资金涉及单位多,审计人员需要积极主动与相关单位沟通协调,优化审计环境,提高审计效率。三是加强综合分析能力。为提高农业专项资金审计成果利用,不断提高审计人员的综合分析能力和综合报告的写作水平,使之写出以小见大、以点扩面的高层次报告,切实服务于农业经济决策。四是加强解决问题的能力。农业专项资金审计工作量大,涉及多方面的内容,需要利用多种审计方法,克服困难,分析问题,查找原因,解决问题,确保高质量地完成审计任务。

(甘肃省酒泉市瓜州县审计局 张艳霞)

作者:张艳霞
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