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广东省广州市财政:部门整体预算绩效管理初见成

       广东省广州市自2004年开始预算绩效管理探索以来,按照中央、省的部署,积极推进预算绩效管理改革,以制度建设、目标管理、绩效监控、第三方评价、信息公开等为着力点,将绩效管理融入预算编制、执行、监督全过程。为深化预算绩效管理改革,促进预算绩效管理提质增效,广州市于2016年启动了部门整体全过程预算绩效管理试点工作,在市残联、市知识产权局试行部门整体全过程预算绩效管理,2017年将该模式推广至市发改委、市教育局等12个部门,推动预算绩效管理由项目拓展至部门整体,探索构建部门整体全闭环绩效管理机制。
  一、抓好绩效目标源头管理
  (一)基本情况
  一是编制部门整体绩效目标。建立“部门职责——工作任务——项目目标”的三级目标体系,每个层级均设置绩效目标和指标,为下一步做好部门整体绩效监控和绩效评价提供依据。2017年市残联、市知识产权局编制了部门整体绩效目标,2018年市发改委、市教育局等12个部门编制了部门整体绩效目标。
  二是加大绩效目标公开力度。2017年实现了一般公共预算支出项目绩效目标公开的全覆盖,市残联、市知识产权局公开全部118个预算项目的绩效目标及指标,绩效目标编报水平较以往年度大幅度提升。2018年在保持一般公共预算支出项目绩效目标公开全覆盖的基础上,市发改委、市教育局等12个部门一并公开项目绩效指标,共公开一般公共预算项目绩效目标及指标2147项,占项目总数的26.54%,推动绩效目标公开更加具体量化。
  (二)呈现特点
  一是紧扣部门职责,围绕部门落实中央、省、市的核心任务,设置关键绩效指标,探索“仪表盘”式目标管理。二是目标层次分明,建立“部门职责——工作任务——项目目标”的三级目标体系,确保绩效目标层层递进、有效传导。三是加大公开力度,试点部门绩效目标及指标实现全公开,以公开促进部门绩效目标质量提升。四是逐步拓展范围,采取“试点——拓展——推广”的模式,稳步推进、注重实效,在2019年将该模式推广至全市所有市直部门。
  二、强化绩效运行监控管理
  (一)基本情况
  2017年对市残联、市知识产权局的2017年重点项目开展第三方绩效监控,并尝试对市知识产权局实施部门整体监控;2018年对市发改委、市教育局等12个部门整体绩效运行监控,探索构建部门整体与重点项目相结合的绩效监控体系。具体做法是:建立“1+1+X”的绩效运行监控机制,其中,第一个“1”是监控部门整体绩效运行情况;第二个“1”是监控重点项目绩效运行情况;“X”是监控关联项目绩效运行情况,围绕部门整体绩效目标中各个任务所对应的关联项目开展监控。在监控内容上,重点关注支出进度和绩效目标实施情况。
  (二)呈现特点
  一是部门整体与项目相结合,构建部门整体监控体系。建立以部门监控为基础、紧盯重点项目的监控机制,对部门整体支出和重点项目支出同时实施监控,提高绩效监控的针对性和有效性。二是支出进度与任务相结合,细化部门整体监控内容。通过对绩效目标实现程度和支出进度实行双监控,防止绩效目标跑偏、预算资金脱靶,确保绩效目标顺利实现。三是部门与财政相结合,形成部门整体监控合力。采取预算部门自行监控和财政部门重点监控相结合的方式,财政部门重点监控委托第三方机构实施。四是预警与预算调整相结合,强化整体监控结果应用。对监控中发现的部门管理漏洞和绩效目标偏差,及时进行预警,确实无法实现绩效目标的,督促部门及时调整预算,避免资金沉淀,切实提高财政资金使用效益。
  三、完善绩效评价管理机制
  (一)基本情况
  一是完善项目绩效评价体系。建立“全面自评、部分复核、重点评价”的项目绩效评价机制。预算部门要组织对所有支出项目开展绩效自评,一定金额以上的项目自评情况需报财政部门备案;财政部门选取部分项目开展自评复核,并规范自评复核标准,减少绩效自评随意性;同时财政部门对资金量较大的民生项目、政府投资项目、具有重大影响的项目或政策开展重点评价。
  二是开展部门整体评价。市财政局印发2018年度部门整体支出绩效评价实施方案,对市残联、市知识产权局2017年部门整体支出情况开展绩效评价,将预算部门的所有资金均纳入绩效管理范围,包括基本支出和项目支出,综合反映部门整体支出绩效情况。整体评价包括满意度调查评价、部门履职用财情况评价等两部分。
  (1)满意度调查评价。引入社会公众参与绩效评价机制,委托第三方机构采取问卷调查的方式,从知晓度、认同度、参与度、满意度和获得感等五个维度,调查了解人大代表和政协委员、部门服务对象、社会公众对部门工作的满意度。
  (2)部门履职用财评价。部门履职用财情况评价依据部门整体绩效目标,对部门预算完成情况、财政资金管理情况、绩效目标实现情况、部门主要履职情况进行全面评价,综合反映部门整体支出绩效情况。
  除搭建上述部门整体绩效评价共性指标框架外,还结合部门整体绩效目标,细化部门履职情况的产出和效益个性指标,包括整体绩效指标和主要任务的绩效指标。
  (二)呈现特点
  一是突出人民满意的绩效理念。通过满意度调查评价,反映各方人群对部门履职用财能力的满意度,为建设人民满意型政府提供参考。二是突出绩效指标客观性。在资金管理11个三级指标中6个指标为量化指标,分数占比达74%,其中资金使用情况的5个指标均为量化指标。三是突出绩效全过程管理。专设绩效管理情况指标,对目标管理、运行监控、绩效评价等绩效管理各环节开展评价,反映部门绩效管理全过程情况。四是突出任务针对性。紧盯关注中央、省及市委市政府布置重点工作完成情况,对照年初绩效目标开展评价,全面反映部门整体支出绩效。
  四、部门整体预算绩效管理成效初显
  通过上述一系列的措施,广州市对部门整体全过程绩效管理的各环节流程进行了探索,初步构建了事前、事中、事后三位一体的部门整体全闭环绩效管理机制,绩效管理工作质量和部门履职用财能力明显提高。
  (一)绩效目标编审水平明显提升
  一是建立部门职责与整体绩效目标的对应关系。充分体现以“政”领“财”,将部门职责分解为较具体的绩效目标,为衡量部门整体职责的完成情况提供依据。二是提升项目绩效目标及指标的设置水平。经预算评审,试点部门的绩效指标设置水平较以往年度有明显提升,所有项目的绩效指标个数均在3个以上,且基本达到量化要求(最多一个项目达18个指标),为后续开展预算项目执行和评价提供标尺。三是绩效意识明显增强。通过项目绩效目标及指标全公开,主动接受社会监督,各部门在预算编制中普遍树立了“要钱有目标”的理念,申报预算更加谨慎合理。
  (二)绩效运行监控力度明显加大
  通过“1+1+X”部门整体绩效运行监控,实现对部门整体、重点项目、关联项目的全面监控,将单一的支出进度管理转变为预算执行、绩效目标双维度管理,通过监控提升了部门在预算执行中的绩效意识,有关部门将绩效监控作为检查预算执行的利器,以监控促落实,防止目标跑偏、资金脱靶,确保绩效目标顺利实现;以监控促效率,发现确实无法实现绩效目标的,及时申请调整预算,避免资金沉淀,切实提高财政资金使用效益。
  (三)绩效评价层次质量明显提高
  通过完善绩效评价机制,推动绩效评价由项目评价向部门整体评价拓展,建立部门整体与重点项目相结合的新型评价机制,绩效评价的层次和质量明显提高。部门整体评价覆盖部门所有财政资金,通过部门的投入产出比衡量公共产品供给成本与产出之间联系,全面反映部门整体绩效情况,有效解决了项目评价零散化、碎片化的问题。同时,推行部门整体评价不意味着放弃项目评价,而是要求项目评价更加关注重点项目,也就是涉及部门履职的重大政策和核心项目,从而形成点面结合、重点突出的评价格局。
  (四)部门履职用财能力明显改善
  部门通过实施全过程预算绩效管理,树立了绩效优先的管理理念,提升了部门管理水平和资金使用效益,为全面实施绩效管理打下了坚实的基础。以市残联为例,该部门以试点全过程预算绩效管理为契机,建立“领导重视、全员参与”的工作机制,领导带头,全员学习预算绩效管理理论、政策,将整体绩效目标分解为各个部门的工作目标,作为考核各部门各岗位工作业绩的主要依据及准绳,通过加强项目整体、以残疾人需求设置项目等措施,在2017年总体收支同比略有下降的情况下,主要业务指标有所提升,充分体现了“少花钱、多办事”的绩效管理理念,部门履职用财能力明显提高。

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