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巧用六种方法开展领导干部自然资源资产离任审计

        开展领导干部自然资源资产离任审计是一项处于试点阶段的制度创新和政策创新,目前尚未形成成熟的审计指南,也没有现成的模式可学可用。瓜州县审计局先行先试,勇于探索,敢于突破,2016年开始率先在全市乃至全省开展了乡镇领导干部自然资源资产离任审计试点,在2016年、2017年各选取1个乡镇开展试点审计的基础上,2018年选取2个乡镇和1个部门全面铺开了领导干部自然资源资产离任审计。经过3年不断的尝试、摸索、创新、完善,总结提炼出了乡镇和部门领导干部自然资源资产离任审计的六种审计方法。

        一、查阅档案与访谈法。在审查领导干部自然资源资产决策情况方面通过查看乡镇党委、政府和部门的党委会、办公会、专题会等资料,分析重大事项决策内容是否合法、决策程序是否合规、重大自然资源资产开发利用是否进行了决策等问题。与领导班子成员谈话,了解乡镇、部门自然资源资产决策整体情况;与自然资源资产主管部门领导谈话,了解县域自然资源资产政策具体执行情况;与自然资源资产主管部门工作人员和乡镇具体业务经办人员谈话,了解自然资源资产操作的业务流程和工作程序。

        二、对比分析法。在审查领导干部政策执行情况方面通过梳理政策法规,分析比对乡镇和部门是否制定落实国家和上一级的政策规定,或者制定的政策制度内容是否符合国家规定和当地实际情况;梳理自然资源资产相关规划,将上级的自然资源资产相关规划和本级的规划进行对比,分析比对是否存在规划编制不科学的问题;梳理自然资源资产相关法规和本级政府“三定方案”,对比机构设置、人员、经费保障情况,分析是否存在机构设置不完整、人员配备不到位、运行经费未得到预算保障等问题。通过趋势分析,审查领导干部任期内自然资源资产实物量变化情况。通过对耕地、基本农田、森林、湿地、草地等数据的对比分析,摸清被审计乡镇和部门的自然资源资产基本情况外,对比分析自然资源资产基础数据因分散在多个职能部门和机构,各部门数据不一致的情况。

        三、检查核对法。在审查领导干部自然资源资产管理情况方面通过对自然资源资产相关政策、自然资源资产管理、生态环境保护约束性指标和目标责任书等资料的检查,分析是否存在耕地保有量指标、基本农田保护面积指标、用水总量指标、农田灌溉水有效利用系数指标、水功能区水质达标率指标、森林覆盖率指标、造林任务完成率指标等未达标问题。也可通过对财政、国土、农业、水利、林业等部门财务数据的审查,分析是否存在滞留、挤占、挪用自然资源资产相关项目资金和相关资金没有应收尽收、坐收坐支等问题。

        四、审阅和实地查看法。在审查领导干部自然资源资产监督情况方面可通过本级政府绩效考核目标责任书的审阅,分析有无将土地、森林资源资产经营管理和保护工作纳入乡镇政府绩效考核,有无将水资源开发利用管理和水环境保护工作纳入考核,有无将考核指标分解落实,有无考核内容不全面和措施不明确,有无目标责任制流于形式及未对考核结果进行问责等问题。并采用实地查看法,通过查看自然资源资产相关主管部门预警信息系统建设、应急设施建设等情况,分析是否存在相关系统建设不完善、应急设施未建设或者建设滞后、未按规定建立相关机构及其测报点、相关监测预警体系未建立等问题。

        五、数据关联分析法。在开发和利用自然资源资产过程中,相关事项必须提交有关部门经过审批和发放许可证后,才能进行自然资源资产的开发和利用。通过开展数据的总体分析和关联分析,特别是财务数据与业务数据之间、上下级数据之间、不同部门之间、部门与企业等的关联分析,在总体分析中锁定重点,从关联分析中找出疑点,再对这些重点和疑点分散核查。通过将全县工商部门登记注册企业基本情况表、税务部门缴税情况表、自然资源资产许可登记表等进行比对分析,可查出应办未办自然资源资产许可的企业和个人。如通过税务部门上缴增值税的生产、制造、洗沙等可能大量用水的企业关联水务部门的用水许可登记表及电力部门机井电费收缴情况表,筛选出未办理用水许可的企业和个人。通过水务部门批准的水土保持方案登记表与环保部门批准的环境影响评价登记表进行比对,筛选出未经水务部门批准水土保持方案而进行环境影响评价的企业。通过将环保部门批准的环境影响评价登记表和住建部门审批的建设工程规划许可证登记表进行比对,筛选出未按规定办理环境影响评价审批而获得建设工程规划许可证的建设项目。

        六、叠加分析法。在领导干部自然资源资产审计中,采用地理信息技术系统将不同时点、不同标准或规范的影像进行叠加分析得到疑点数据,通过进一步查看相关政策文件、规划图表、审批手续等,并进行实地核查后确定问题。

        在土地资源方面,根据第二次全国土地调查数据库及各年度变更调查数据库,统计年度耕地保有量、年度耕地总量变化情况,以确定耕地保有量是否低于最低红线。将相关土地利用现状变更图上的用地图斑与基本农田保护图斑及基本农田规划图斑对比,查看是否有新增建设用地占用规划基本农田的情况、是否有将新增建设用地划作基本农田的情况。根据占补平衡项目与土地整治项目位置,叠加土地利用总体规划和土地利用现状数据,检查项目选址情况、选址范围地类情况等是否合理。根据相关变更调查成果提取新增建设用地,编制年度新增建设用地统计表,审核是否存在超规划、超计划批准新增建设用地的情况。根据变更调查成果提取新增建设用地,与土地批复进行叠加,查看有无未批先用、少批多用、“批甲用乙”的情况等。

        在矿产资源方面,将相关采矿权分布坐标同保护区、水源地坐标范围进行叠加,核实采矿位置是否位于保护区、水源地、主体功能区的禁止开发区、基本农田等范围内。取得现场实际开采作业面的位置坐标数据,与批复的采矿权影像叠加分析,核实是否在规定范围内采矿。将相关矿产资源规划和环境功能区划对比叠加,找出重合区域,分析是否存在违反生态规划开采的情况。将卫星遥感图和国土部门的矿产开采区位对比,核实是否存在越界开采破坏地表植被等情况。

        在对退耕还林、草原生态补奖等自然资源资产专项补助资金发放情况审计时,首先从林业、草原等自然资源资产主管部门获取相关数据图层,同时从相关部门获取相同地块图斑数据图层。其次,将不同部门的图层数据进行空间叠加分析,核实自然资源资产主管部门认定的面积中有多少被相关部门认定为非补贴面积,通过不同部门的数据对比,生成疑点图斑,进而现场核实是否存在套取、骗取自然资源资产相关补助资金的行为。

(王玉春 甘肃省酒泉市瓜州县审计局)

作者:王玉春
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