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浅谈经济责任审计的评价

  经济责任审计作为监督和管理干部的一种有效手段,越来越被各级党委政府所重视。对领导干部任期经济责任进行审计评价,是经济责任审计工作的关键环节。审计的责任评价是否恰当准确、客观公正,既是对经济责任审计工作质量的检验,又事关被审计领导干部的功过得失。因此,着力提高领导干部经济责任审计评价的质量,是经济责任审计工作的重要任务。如何做好经济责任审计评价工作,已成为各级审计机关深入研究探讨的一个重要课题,下面结合审计实践,就经济责任审计评价谈几点粗浅的认识。

一、经济责任审计评价的地位和作用

  对审计事项进行评价、表明审计意见,是审计机关的一项法律责任,因为审计机关审定审计报告后,向被审计单位出具的审计报告或审计结果报告,是具有法律效力的书面文件。同时,审计评价意见的形式,既与审计过程的质量相关,又与审计实施阶段结束后对相关资料进行分析、综合的程度相关,是一项能够体现审计职业责任和业务技能的工作,也能表明审计目的的实现程度。任期经济责任审计的审计评价在于便于利用任期审计结果的机构和部门有所参照,便于直观了解最终审计结果和被审计对象的经济责任,它是任期经济责任审计当中的重要组成部分。首先,只有一目了然的审计评价才便于党委、人大、政府和组织人事部门清楚被审计对象的经济责任,以正确了解评价和使用干部,形成正确的用人导向。其次,通过量化政绩的审计评价,可以扎扎实实地开展工作,履行职责,创造实绩,对浮夸虚报等弄虚作假行为起到遏制作用。再次,通过审计评价中对遵守财经法纪方面经济责任的表述,能促进干部廉洁自律,自觉遵守财经法纪,避免和减少违纪问题的发生,从而在一定程度上对纠正经济领域中的不正之风、端正党风和社会风气起到一定的推动作用。因此,统一和规范审计评价,客观公正地出具审计评价意见,对明确法律责任,规范审计行为,提高任期经济责任审计质量,减少审计风险及对审计结果的合理运用等都具有重要意义。

二、经济责任审计评价的难点

  (一)任职时间跨度长,事件背景难把握。经济责任审计一般需要跨度一定的年限区间,长的有的达到近六、七年,短的也有二、三年,一些决策或事件的发生,基于一定的时期背景和缘由,由于审计人员是事后审计,对当时事件产生或起源的背景、当时政策环境、当时的政府部门和行业系统工作要求不全面熟悉和掌握,在调查和了解过程中,受制时间限制、被调查当事人变动或政策变动,时过境迁等各种因素影响,判断和把握上受主观思维影响较大。
  (二)责任意识不够强,决策责任难判断。“决策权”是领导干部最主要的一项权力,具有隐蔽性强,影响力大,与腐败问题关联度高等特点,决策责任也是领导干部经济责任中的主要责任,目前判断决策责任的一个重要依据就是原始的会议记录。但是从审计情况来看,很多单位对会议记录工作不重视,会议记录人员专业性不够,普遍存在会议记录简单随意,敷衍草率,对重要事项记录不全,没有准确地记录个人发言等问题,为责任界定工作带来很大的难度。

  (三)决策机制不规范,决策情形难辨别。从理论上说,谁决策,谁负主要责任。但是在实际工作中,决策的情形是复杂多变的。很多单位的决策机制如党组会议、办公会议、专题会议等工作不够规范,也没有统一的议事规则,个人决策与集体决策不好分辩,民主决策与行政首长负责制决策不好分辨,会议决策与文件会签决策不好分辨。在具体事项上,领导干部个人表态模棱两可等,都无法准确界定责任的承担者。

  (四)职责边界不清晰,责任义务难明确。在现实工作中,有些党、政领导干部的职责界限不清,责任义务不明确,在经济事项决策或执行方面往往存在政市不分、党政不分,党政交叉决策或党委插手行政事务、正职插手副职事务等问题,出现问题后往往又相互推诿,很难从工作分工、职责义务等方面推断个人责任。在这种情况下,如果认定过于简单、片面,则将影响审计结果的准确性。

  (五)核心证据取证难,经济责任难界定。领导干部经济责任界定的依据,必须是以事实为基础,以审计证据为支撑。审计过程发现的领导干部可能涉及的决策、重大违规事项等审计取证工作,越是接近事实真相,阻碍就越大,压力就越大,取证就越难,如:《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》中的直接责任行为,领导干部有没有“授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为”,一般很难直接取证。从被审计单位内部来说,越接近违规的核心要件资料,也往往越不容易获得,或者资料获得不充分,使得审计过程中发现的一些可能存在的问题,难以给予明确的把握。

  (六)经济活动复杂性,正负效应难甄别。现实工作中,经济活动的复杂性和经济决策带来的正负面效应,给审计评价带来诸多的困难。如:有的地方领导为修建公路、兴建医院以及学校进行了筹资,其正面效应是改变了一个地方的交通、医疗卫生及教育落后的状况,但负面效应是增加了财政负债;有的单位招商引资项目给地方增加了税收收入,但对环境会造成一定的污染。使审计人员在评价是非的量和度上很难把握。

 三、经济责任审计评价的对策及建议

  根据“国家审计准则”、两办“审计规定”及“实施细则”的相关规定,结合审计实际,本人认为要解决好经济责任审计评价问题,应做到遵循“三个原则”、划清“三个区分”、把握“三个注重”。

   (一)经济责任审计评价应遵循“三个原则”

   一是客观性原则。经济责任审计评价要围绕审计的内容和所取得的可靠数据与查证的事实,以法律、法规、规章制度为准绳,以高度的责任感和认真负责的态度,不受外界的任何影响,不附加任何主观成分,按照客观事物的本来面貌,发表独立、客观、公正的审计意见。坚持是什么就评价什么,审计什么就评价什么,对事实既不夸大,也不缩小,用写实和量化的方法来进行评述。

  二是谨慎性原则。对领导干部经济责任审计评价要保持稳健、谨慎的态度,对所需进行评价的事项都要进行审计并取得充足审计证据或证明材料、资料。对审计未涉及、证据不充分、依据不明确、责任不清楚、审计难以界定的不评价,只予以客观反映。评价用语要准确,措辞要恰当,表述要清楚。评价需注意防止言过其实,以防止带来不必要的审计风险。对应该评价的事项,既要征求被审计单位的意见,又要充分听取被审计对象的陈述和申辩,综合考虑各方面因素,在把握事实的基础上,作出符合实际的结论。

  三是准确性原则。在进行审计评价时,要使用专业、规范和措辞适当的语言,对能用数字说明的问题,尽可能用数字来说明;对不能用数字说明的问题,也要用写实的手法来反映,少用修饰性语言;切忌模棱两可,似是而非,或漫无边际,任意发挥,力戒用“也许”、“大概”、“可能”等不准确用语进行评价;要做到观点鲜明,层次分明,逻辑性强,文字精练、言简意赅。评价常用语主要有:财政财务收支真实、基本真实、不真实;经济活动合法、基本合法、不合法;内控制度健全、基本健全、不健全;任期内国有资产增值幅度大、小、没有增值或减值;对某些问题该领导干部负直接责任、主管责任、领导责任;履行经济职责较好、未履行、失职等。

(二)经济责任审计评价应划清“三个区分”

 一是区分当期责任与前期责任。审计中经常会遇到现任与前任交叉的经济责任问题时,要准确区分,在时间上要分清,不能混淆。在经济工作中,有些问题的产生与发展具有历史性和连续性,对此类问题应当从历史的角度核实情况,客观表述,不应随意定责和评价。如对前任遗留的债权债务现任有责任进行清理、催收,现任对前任的责任采取积极措施清理整顿,挽回损失的,应在评价中予以肯定。审计中对本届领导无法处理但存在隐患的问题也应做交待。

   二是区分直接责任与主管责任。直接责任是指领导干部任期内行使经济权力,直接组织实施、控制、指使、操纵、决策、签发和干预经济活动的具体行为,应当负有的责任。主管责任则是指领导干部任期内由于个人主观原因不重视、管理不力或放纵他人造成的本单位违反财经纪律和其他经济犯罪的行为,以及给国家造成严重经济损失的经济事项,应当负有的责任。在评价分析直接责任或主管责任时,应注意既要防止单位推倭扯皮、推卸责任,又要防止无人承担责任。

  三是区分主观责任与客观因素的影响。责任人为谋取和利用小团体利益,滥用职权、徇私舞弊、官僚主义、玩忽职守等原因给单位造成损失的属主观责任。因不可抗拒的外来因素或国家经济改革过程中有关条例、措施不完善,宏观经济政策调整等客观原因,使单位经济活动、经济决策的效果受到影响的属客观责任,属于客观原因。

(三)经济责任审计评价应把握“三个注重”

  一是注重审计证据可靠性,防止取证简单化。审计查证的事实认定要不掺杂个人主观、好恶、心理情感,不故意夸大或缩小事实,秉承审计独立性,客观公正,实事求是的原则要求,尤其是外在人为因素的干扰和影响。取证上注重考虑问题的周密性。审计发现的事实性质大小及严重性大小要多思考、多分析,既防止把小事当大事,也防止把大事化小事,有些事看起来小,但可能隐藏着大的问题。在审计取证过程中,对同一事项应尽可能多方取证予以证实。一般来说,一件事项多项证据指向同一事项,则事实存在的可能性较大,通过多方证据相互印证,从而为准确评价和客观界定打下基础。
   二是注重决策过程和程序取证,防止模糊定性。领导干部经济责任审计评价认定上要防止“模糊判断”。如领导决策失误,主观行为,以及失职等等。如何判断?既要关注结果取证,更需要从程序上取证,判断领导是否存在责任,应承担什么责任,加强对决策结果等前置程序或底层程序调查及相关证据收集、取证工作,形成事件起因、过程、结果的“类证据”的归集,形成明确的、具有说明力的评价依据。
  三是注重“敢作为”与“乱作为”的甄别,防止界定不当。在审计工作中,要“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同谋取私利的违纪违法行为区分开来”。对审计发现的问题,要依据有关法律法规、规章制度,认真甄别、准确定性,既不能避重就轻,也不能以偏概全,更不能张冠李戴,要客观分析问题产生的条件、背景、环境等,明确因果关系,看是不是历史原因形成的,政策或决策失误促成的,或客观环境影响造成的,要客观审慎作出评价。(贾瑜 玉门市审计局   )

作者:贾瑜
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