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领导干部自然资源资离任审计与地方生态环境治理

内容摘要:根据中办国办印发《领导干部自然资源资产离任审计规定》,开展领导干部自然资源资产离任审计,主要审计领导干部贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况,遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况,自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况,完成自然资源资产管理和生态环境保护目标情况,履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况,组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征管用和项目建设运行情况,以及履行其他相关责任情况。本文着重从自然资源资产离任审计的重要性、必要性以及结合实例谈如何开展该项工作,如何有效利用自然资源离任审计成果,如何促进地方生态环境的治理等几个方面进行简要论述。

关键词: 自然资源   经济责任   环境保护   生态治理

正文:

一、开展领导干部自然资源资产离任审计的重要性、必要性

       早在2005年8月,时任浙江省委书记的习近平同志在浙江湖州安吉考察时,就提出了“绿水青山就是金山银山”的科学论断。2017年11月,习近平同志主持中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《领导干部自然资源资产离任审计暂行规定》(以下简称《规定》)之后,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了文件,《规定》对领导干部自然资源资产离任审计工作提出具体要求,并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真遵照执行。在党的十九大报告中,习总书记再次强调“加快生态文明体制改革,建设美丽中国人与自然是生命共同体,人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路,人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身,这是无法抗拒的规律。”生态环境治理的重要性决定了自然资源离任审计的必要性,自然资源离任审计有力促进了生态环境的治理。

         前些年,许多地方过度追求经济发展速度,以破坏、牺牲蓝天青山碧水等自然资源来换取黑色GDP的增长之畸形政绩观,虽然一直遭到来自社会各界压力和谴责,但对很多领导却有很强的吸引力,乐此不彼,甚至有的地方领导,在任期间为提高政绩,打短平快,热衷招商引资,项目和资金是引来了不少,但大都是一些高污染高消耗的项目,青山绿水逐渐变成了秃山污水、臭气熏天的恶劣环境, GDP是上去了,政绩也有了,但自然资源遭受破坏却是永久性的,很多自然资源资产是不可再生的或再生时间非常长,后患都留给了当地的老百姓。在这种情况下,党中央英明决策,及时出台了领导干部自然资源资产离任审计,将任职期间经济责任履行情况和自然资源生态环境治理与保护紧密结合起来,强化了责任与约束。审计机关应进一步提高对开展生态文明建设意义的认识,此项工作的开展,一方面有助于全面协调可持续发展,有助于领导干部树立正确的政绩观;另一方面,也是是制度上的进步,只有建立完善的自然资源资产离任审计制度体系,才能形成有效的责任追究制度,使领导干部真正承担起应有的生态责任,进而推进生态文明建设。 

二、如何开展领导干部自然资源资产离任审计

        2016年,我们参与了对Z县原县长自然资源资产离任审计,由于我们调查充分、方案制定细致、组织得力,取得丰硕成果,我们工作指导方针是:

(一)缜密组织是前提。审计质量是审计工作的生命线,审计质量得不到保证,审计结果运用就无从谈起。要保障领导干部自然资源资产离任审计项目质量,一方面,同常规审计项目一样,要抓牢审计项目质量责任追究、内部质量控制、审计项目审理等制度的有效落实,严格规范审计工作程序。另一方面,要针对领导干部自然资源资产离任审计的特有属性,抓住项目质量管控的关键环节,强化工作措施,提高审计质量。如自然资源资产审计点多面广,涉及土地、森林、水、矿产资源、环境污染等诸多方面,在有限的审计时间和人员力量条件下,依靠传统的审计方法和手段,难以对每一类自然资源资产都审深查透,必须创新审计技术手段,依托谷歌地图、地理信息系统软件等技术手段,以大数据为支撑,加强对相关业务管理系统和数据的比对分析。同时,借助上级审计机关和相关部门单位的专业技术力量,快速锁定疑点线索,提高审计工作质效。又如,自然资源资产审计在审计内容、审计问题等方面,与传统审计项目都有很大的不同,如果套用过往的审计报告模板,最终形成的审计报告将在功能性、可读性等方面大大折扣,必须优化报告的内容结构,严格规范审计评价,增强审计建议针对性,才能有效提升审计报告质量。再如,领导干部自然资源资产审计取证与一般审计工作明显不同,必须坚持两人以上执法,审计人员、参与审计的相关职能部门(或第三方专业机构)专业人员、被审计单位和主管部门四方签字认可,注重录音录像或拍照留证,如不注意取证的方式方法,将会直接影响审计证据的充分性和适当性,造成审计质量风险隐患。

(二)总结提炼是关键。领导干部自然资源资产离任审计结果只有根据不同主体的需求,深度总结提炼,透过现象看本质,对各地审计存在的共性问题,从制度、机制上找原因,提出解决和预防问题的办法,形成有较高价值的审计成果,才能促进审计结果用好、用活、用足。同时,要以需求为导向,针对不同主体,“加工”时有所侧重。如将领导干部自然资源资产离任审计结果向党委、政府主要领导专题报告时,侧重全局性、普遍性及政策层面上的问题及解决问题的建议,力促在制度、政策层面通过出台、修改或取消相关政策规定等对存在问题的解决起到举一反三的效果;同时压缩报告篇幅,采用图标、附表等方式予以表述,用最直观的方式、最简洁的语言,表达审计结果,提高专题审计报告的可读性。再如,向人大报告时,要求报告尽量少用专业术语,对发现问题合理归类、汇总和排序,合理减少标题层级,做到高度概括。

(三)运用时效是重点。由于领导干部自然资源资产离任审计涉及的审计内容与人民群众的切身利益息息相关,群众关注度高,承担来自舆论、社会的压力大。审计发现的一些关系群众利益的敏感问题如果不能提前迅速反馈、处置、研究、解决,就会对审计公信力造成负面影响,甚至有可能会产生一些不稳定的因素。因此,自然资源资产审计结果运用必须注重时效性,将其贯穿审计工作的全过程,而非审计结束之后。在审计现场实施过程中,就要及时编写审计要情、送阅件和审计工作简报等方式,向领导汇报审计工作的开展情况,将审计发现问题提前向领导报告,实现结果运用前移,使得审计查出的问题更早进入领导视线,密切关注审计查出的重大问题和制度上的纰漏,及早得到解决。

(四)联动机制是保障。领导干部自然资源资产离任审计结果运用是一项涉及部门多,影响比较广,综合性比较强的系统工程,需要各级党委、政府加强领导、统一部署、协调安排,需要各有关部门的密切配合,切实为审计结果运用创造良好环境。要建立健全领导干部自然资源资产离任审计联席会议制度,由党委、政府主要领导担任联席会议主席,强化联席会议制度的权威性,密切组织、纪委、环保、统计、财政、审计、国土、水务、林业等相关部门的协作配合,并配套完善联动机制,保障审计结果运用效果。一是建立联合整改机制。定期召开联席会议,针对自然资源资产审计发现的问题,要求被审计单位在规定时间内提出整改措施,限期抓好整改落实。二是建立联合处理机制。根据审计机关的决定书、建议书、移送处理书等,纪检监察、财政国资等部门对审计发现的违纪违规问题依法予以及时处理,对相关责任人依纪予以处分。三是建立跟踪检查机制。对审计结果运用情况进行跟踪检查,针对存在的问题提出对策和办法,要求地方党委政府将审计结果运用落实情况列入工作督查范围,促进审计结果切实运用到位。

在以上工作思路基础上,我们采取的具体审计方法如下:

        根据中办、国办《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》要求,结合Z县原县长经济责任审计,认真开展了对Z县原县长任期自然资源资产离任审计。由于领导干部自然资源资产离任审计工作尚处于试点探索阶段,没有已成功的经验可以借鉴学习。审计组克服重重困难,独辟蹊径,巧妙利用各种审计方法,圆满地完成了此次审计任务。归纳起来,采取具体做法是:“一摸”、“二看”、“三查”、“四访”。

        “一摸”,即采取资料审阅法,摸清楚该县自然资源基本状况,包括其数量规模和质量情况,其中包括森林资源基本状况、水资源基本状况、矿产资源基本状况、旅游资源基本状况,然后进行任职前后的对比分析,得出自然资源的数量上和质量上的增减变化情况。

        “二看”,即采取实际查看法,看政府工作计划、会议纪要、工作总结、资源利用总体规划,看各种环境约束性指标和预期性指标的完成情况的统计资料,看政府出台的各种环保政策性文件规章制度,看政府出台涉及环境保护的各类规划及实施方案,看“十二五”总量减排及相关约束性指标完成情况,看自然资源资产保护治理目标责任完成落实情况,看生态环境保护预警方案设立及执行情况。最后实地查看周边环境状况,结合已审阅的相关资料,初步确定审计重点和方向——水资源和矿产资源。    “三查”,即采取检查法,首先查自然资源环境治理专项资金预算安排执行情况和各项环境治理专项资金征缴使用情况,其次是审查水资源监测指标达标情况,发现该县地表水监测结果主要河流不达标以及主要排污企业及污水处理厂水质监测结果不达标情况。    “四访”,即采取访谈询问法,从外围取得一手的证明材料,这也是问题突破的关键点。首先,审计组走访几家污水处理厂运转情况,发现了运转不正常情况;其次,审计组走访工业园区周围老百姓,群众普遍反映水环境污染问题。最后,我们访查了相关单位和部门,取得外围证据:一是到环保部门,借鉴其检测技术,进行比对分析,查出该县主要河流和企业污染物排放超标情况;二是到县供电公司,获取四家主要污水处理厂近几年的实际用电情况,分析发现其中三家污水处理厂运转不正常;三是到县供电公司获取已经关闭的128家采矿企业的实际用电情况,分析出采矿企业已关闭后仍在继续用电的企业51家,可能存在无证开采和盗采情况。

三、审计成果运用——自然资源资产离任审计有力促进了地方生态环境治理。

        针对经过此次自然资源离任审计发现的问题,审计组与Z县政府认真沟通。他们高度重视,立即组织相关部门认真学习研究,本着实事求是、认真负责的原则,针对报告中所列问题逐条分析原因,制定整改措施、明确整改时限、落实整改责任。领导干部自然资源资产离任的审计结果要得到充分合理有效运用,高质量的审计结果是前提,有效的总结提炼是关键,运用的时效是重点,完善的协调配合机制是保障。只有具备这些条件,审计结果运用才能真正落到实处。该县采取措施和取得成效如下:

        针对报告揭示水污染问题,自2016年以来,Z县陆续实施了L河、D河等主要河流治理工程。

        一是政府投巨资下大力气加快L河治理。L河是Z县城城区的一条重要河流,近年来成为群众反映较为强烈的突出环境问题。2017年以来,Z县进一步加大黑臭水体治理力度,认真制定了城市黑臭水体治理实施方案,按期组织实施各项工程。

        审计揭示:L河污染原因主要由于老城区污水管网不完善,两岸居民生活污水直接排入河道,及两岸生活垃圾随意堆放,造成河道淤积,久而久之形成了黑臭水体。

        L河治理工程主要包括河道清淤、疏浚、驳岸建设、滨水景观、两岸截污管网、西山支河、张家沟、四山沟、王家沟入口整改、中水回用工程、两岸绿化等项目,治理工程全长5.6公里,规划占地面积约52万平方米,其中河面宽为20米至50米,单侧绿化景观宽20至70米,分两期实施,L河一期工程于2014年6月开工,2016年12月竣工,治理长度约3.6公里;L河二期工程---即L河综合治理工程,采取EPC模式,工程已于2017年11月开工,计划2018年12月竣工,全长约2公里,总投资2亿元。

        2017年以来,该县通过采取截堵排污口134处,铺设截污管网6.1千米,河道疏浚清淤约24万立方米,并对上游采用生物湖泊净化器技术对黑臭水体可持续治理。经过治理,城区L河水质由原来的劣五类提高至五类;出境断面水质由原来的劣五类提高至五类。主要指标趋势和效果图如下:

 

整改后L河2016-2017各项环保指标月均趋势图

        目前L河上游的治理已取得阶段性的成效,L河两岸的拆迁工作也基本完成。下一步,该县将强力推进城区黑臭水体治理工程整体进度,确保各项工作按时序推进。通过水体治理和河道两侧景观带工程,将现在的臭水河、垃圾坑变成绿色走廊,为Z县增加一道亮丽的风景线。治理前后效果对比如下:

1、治理前L河污染情况图:

2、治理后L河效果情况图:

        二是加快解决D河水质问题。D河是淮水北调的一条河流,该县已在部分河段进行了清淤治理、建设涵闸,淮水北调工程项目正在加紧实施。为确保流入D河水质达标,Z县于2015年初,采取招商形式,投资1.63亿元启动循环工业园区污水处理厂建设,处理能力为5万吨/日,为国家一级A排放标准。该污水处理厂于2016年9月底开始运行,园区4家企业的生产废水经企业预处理后进入园区污水处理厂进行深度处理。循环园区已对最上游段进行清淤治理,目前该河上游段水体内已有鱼虾等水体动物,各项指标已达标。

        三是进一步改善H河等其他河道水质。加大对畜禽养殖污染的治理,县政府制定了《Z县畜禽养殖禁养区限养区划定方案》,明确了禁养区、限养区的范围,要求各乡镇进一步细化方案,在2017年底对在禁养区的养殖场(小区)关停、转产或搬迁。今年该县环保大会明确要求各乡镇要全面清理禁养区内的养殖场(户),这项工作正在开展,每周进行督查、调度、通报。同时,该县结合“三线三边”农村环境综合整治,加大对农村生活垃圾、污水的处理,进一步提升农村环境质量。目前,H河水质能够稳定保持在四类水质。

        四是着力解决部分企业污染物排放监测结果不达标问题。

        一方面要求企业完善污染治理设施、加强运行管理;另一方面,Z县循环工业园区污水处理厂已建成投入使用。目前,园区内所有企业产生的废水经预处理后全部进入污水处理厂进行深度处理,处理排放后的废水符合《城镇污水处理厂污染物排放标准》中一级A标准。4家企业的生产废水现在能够达到园区污水管网纳管标准。

        五是采取措施改善生活用水总体质量。

        该县采取了四项措施加大整改力度,一是加强监测管理,严格依法执行控制标准。二是环保、畜牧、水利联合执法,加大执法力度,切实查处工农业和养殖污染问题,做到零污染、达标排放,净化水源。三是重复利用废水。尽量采用重复用水及循环用水系统,使废水排放减至最少或将生产废水经适当处理后循环利用。严格控制废水中污染物浓度,回收有用产品。四是处理好城市垃圾与工业废渣,避免因降水或径流的冲刷、溶解而污染水体。 

        通过上述措施,该县生活用水质量明显提升,主要表现在:一是不同时期毒理学指标和微生物指标合格率呈一定上涨趋势,如2016年度一般化学指标合格率、毒理学指标合格率以及微生物指标合格率分别为66.67%、36.84%和64.9%,2017年一般化学指标合格率、毒理学指标合格率以及微生物指标合格率分别为69.3%、39.66%和75%。二是Z县枯水期、丰水期的毒理学指标中氟化物及硝酸盐含量合格率呈上升势态,如2016年度氟化物及硝酸盐含量合格率分别为78%、80.2%,2017年度氟化物及硝酸盐含量合格率分别83.3%、88.7%。     

        六是认真整改园区内部分企业污染物排放不达标问题。

        一是循环经济产业园管委会、S乡政府对D河源头河道进行清淤治理;二是养殖污染问题正在进行清理;三是园区企业生产废水经园区污水处理厂处理后达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级A标准。

        对于审计调查发现的两个污水处理厂运转不正常情况,一是加大循环工业园污水处理厂治理力度。该污水处理厂计划总投资1.63亿元,日处理能力5万吨污水。2014年底开工建设,2016年5月通过工程竣工验收,后经试水及环保部门监测,污水处理厂外排水质已符合外排标准(国家一级A标准,CODcr≦50mg/L),2016年11月25日正式进行商业运营。目前园区已投产企业全部纳管,经第三方机构监测,污水处理厂外排水质CODcr已达30-40 mg/L,彻底改变了企业外排水对周边环境的影响。

四、自然资源资产审计存在问题原因剖析

        通过调查和分析,之所以产生以上环境治理和保护方面的问题,其原因如下:

        一是传统的决策思维方式与当前提倡的社会主义核心价值观的要求不适应。存在过于注重经济增长,而忽视环境效益和社会效益,以至于个别地方造成资源浪费、水资源环境污染和土地、矿产等资源遭到破坏等问题。环境治理的旧帐没有还清,新的污染源又在生成。

        二是粗放的经济增长方式与走新型工业化道路的要求不适应。该县前几年引进的一些造纸、皮革制造和化工企业,其产业结构以资源能源消耗型为主,这种高能耗、高物耗、高污染的粗放型经济增长方式与当前科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新型工业化道路差距较大。   

        三是解决环境问题的手段与群众对维护环境权益的要求不适应。环境管理的手段还不完善。在环保法制建设方面,法律体系还不健全,原则性规定多、可操作性细则少,行政手段多、经济手段少。造成部分企业存有违法成本低、守法成本高,宁愿受罚也不治理的相悖心理。

        四是社会公众的环保意识与国家积极倡导的生态文明理念不适应。调查发现,部分群众认为环境保护是政府的职责,只要有钱挣,有干净的水喝就行,具体污染不污染环与自己关系不大,环境保护需要从自身做起的意识和理念没有牢固形成,在生产、生活、消费中的节约资源意识和保护环境观念还有待于进一步增强。

五、自然资源资产离任审计面临的困难和问题

        1、审计人员环保专业技术薄弱,问题定性较难。此次审计涉及到水资源、矿产资源及土地资源,其中水资源治理的各种检测指标以及土地矿产专业测量对审计人员都是很大的挑战。

    2、自然资源资产负债表尚未编制完成,取证信息基础薄弱。据我们初步调查,在全省范围内,各市、县自然资源资产的资产负债表体系尚未建立完善,我们审计特别是对自然资源资产基础数据的取证基础较弱。

    3、自然资源资产数据准确性差,审计分析风险大。从审计过程来看,我们所采纳利用的自然资源资产数据,都是各单位自行提供,由于未建立自然资源资产管理数据指标体系,对于其提供的分析性数据,我们只能依赖而无法甄别其正确性和准确性,在此基础上得出的分析性数据风险较大。 

    4、自然资源资产考评体系尚未健全完善,造成审计评价难以把握。由于自上而下,包括市县自然资源资产考评体系尚未健全完善,上级对各地的环境治理与保护考核以及各种目标责任制约束性指标完成情况既不具体,也不完善,这就给我们审计评价带来很大难度。

     5、自然资源资产离任审计涉及部门多,协调难。此次开展的自然资源资产离任审计,涉及到政府相关部门以及财政、环保、国土、水利、农业、供电等近20家单位,有时候一个数据的取得要协调几个部门,甚至由上级部门出面协调处理,这给审计的时效性带来不利影响。(安徽省泗县审计局  姚建 )

作者:姚建
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