广告服务 新浪微博 腾讯微博 微信公众号 欢迎投稿
中审旗下: 中审网校 | 中审商城 | 中审论坛 | 继续教育 投稿信箱:tougao@shenji.cn 设为首页 | 收藏本站
首页 财审文库 内控舞弊 行业法规 考试培训 社区部落
文库频道
加强审计监督 维护地方财政安全

      近年来,地方政府债务风险日益成为各级政府风险防控的重点,党的十九大更是将防范化解重大风险作为重大攻坚任务。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出,“要拓展审计监督广度和深度,消除监督盲区,加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度,加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度,加大对重点民生资金和项目审计力度”,指明了当前及今后一个时期审计工作重点。维护地方财政安全,是关系我国经济社会发展全局的大事,审计监督作为党和国家监督体系的重要组成部分,对维护地方财政安全起着不可替代的重要作用。

一、地方政府性债务和举债融资存在的问题

         党中央、国务院高度重视地方政府性债务管理工作。地方政府性债务问题一直备受社会关注,地方政府性债务风险是地方财政主要的风险因素。全国金融工作会议明确,各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责、倒查责任。国务院常务会议强调,严格规范地方政府举债行为,积极稳妥化解累积的债务风险,各地要落实属地责任,堵住“后门”,坚决遏制违法违规举债。 

(一)地方政府性债务

          地方政府性债务,是指地方政府(含政府部门和机构)、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司举借,确定由财政资金偿还,政府负有直接偿债责任的债务;因地方政府提供直接或间接担保,当债务人无法偿还债务时,政府负有连带偿债责任的债务;以及政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借,由非财政资金偿还,且地方政府未提供担保的债务。地方政府在法律上对该类债务不承担偿债责任,但当债务人出现债务危机时,政府可能需要承担救助责任【根据《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》(国办发明电〔2013〕20号)定义】。根据上述定义,地方政府性债务包括:地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务、可能有一定救助责任的债务。其中,地方政府负有偿还责任的债务即地方政府债务,地方政府负有担保责任的债务以及可能有一定救助责任的债务统称地方政府或有债务。

(二)地方政府性债务风险预警机制和债务风险应急机制

 地方政府举债要与偿还能力相匹配,是必须遵循的经济规律,政府性债务规模应当与本地区国民经济发展和政府财力相适应。

一是地方政府性债务风险预警机制。监测政府性债务的指标主要包括负债率、债务率、偿债率等。

负债率=政府性债务余额/地区生产总值,安全线为10%。

债务率=政府性债务余额/当年可支配财力,警戒线为100%。

偿债率=当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力,警戒线为15%。

厘清几个概念:

        可支配财力是指本级政府剔除行政事业单位正常运转经费外的预算内外资金。

        政府预算内外资金是指地方一般预算可用财力、纳入预算管理的政府性基金收入、预算外收入等。

      地方一般预算可用财力包括地方财政收入、税收返还补助、专项补助、年终结算补助和其他补助,剔除体制增收上解、固定上解和其他上解。

     行政事业单位正常运转经费是指除专项经费外的行政事业单位人员支出、公用支出、对个人和家庭补助支出。

      每年对地方政府性债务监测指标进行考核,若3个债务监测指标中有1个指标达到或超出警戒线,则该市、县(市、区)不得再增加新的政府性债务,进而控制债务余额规模和增长速度。

      二是债务风险应急处置机制。硬化预算约束,防范道德风险,地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央政府实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案,建立责任追究机制。地方政府出现偿债困难时,要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式,多渠道筹集资金偿还债务。地方政府难以自行偿还债务时,要及时上报,本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制,切实化解债务风险,并追究相关人员责任。

(三)地方政府性债务成因

       中国财政科学研究院院长刘尚希在“地方财政经济运行”调研成果发布会上指出,“地方债务产生压力的问题还没有解决,同时为了发展还得借钱,这是让地方政府纠结的事情。如何既能施展空间,又能控制风险,这个问题是对地方政府能力的重大考验”。

地方政府性债务形成的主要原因在于地方政府财政事权与支出责任不匹配、预算软约束以及地方政府投资饥渴症。所谓财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责,支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。

        在“分税制”改革和“营改增”政策影响下,一些市县财政收入负增长,刚性支出不减,而且还需要发展,完善公共设施建设,上项目,改善民生。在这种情况下,地方收支缺口越来越大,只能被迫转向融资,地方债务问题越来越突出,导致地方政府举债与偿还能力不匹配。有的地方政府财政收入增速放缓,加之地方财政收入结构单一,缺乏稳固的财源作为财力基础。如地方政府财政收入过度依赖当地大企业的税收缴纳,或严重依赖当地特殊的地理环境和自然资源形成的单一税源。地方财政在维护政府机构正常运行、人员工资以及教育、医疗卫生、社会保障等支出难以压缩,从而导致“小马拉大车”现象,一是地方政府尤其是基层政府财力与事权不匹配,导致其“财力小马”拉“支出大车”;二是基层政府财政能力与事权不匹配,导致“能力小马”拉“办事大车”。“小马拉大车”现象背后深层次原因是事权与支出责任改革滞后。当前我国经济社会发展暴露出的一些问题如公共服务、地区差距、土地财政、环境保护等,或多或少与事权和支出责任改革的滞后密切相关。

         事权改革滞后,反映在现实的财政关系上,就是“上面点菜、下面买单”和基层政府的“小马拉大车”现象普遍存在。比如中央和省两级政府不断推出的惠民政策、环境治理、产业转型等,这对基层财政尤其是经济欠发达地区来说无疑是雪上加霜,“小马拉大车”让基层财政“压力山大”。

         最近几年,中央高度重视上述情况,并正在着手解决。2016年8月,国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出总体部署。2018年2月8日,国务院办公厅正式印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(以下简称《方案》)。《方案》涉及义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等八大类,共18个事项。《方案》明确了基本公共服务事项财政事权和支出责任划分的具体规则,直接划分了部分最基本公共服务事项的财政事权和支出责任。业内权威人士指出,《方案》的出台标志着我国实现了财政事权和支出责任划分改革的重点突破,与此同时,在推进基本公共服务均等化方面也具有重大意义。

(四)地方政府融资平台公司

        介绍地方政府性债务,就不得不提地方政府融资平台公司。

       地方政府融资平台公司是我国特殊的财政和政府融资体制下的产物,在当时的历史背景下,对促进地方经济发展尤其是基础设施建设发挥了重要作用。

         所谓地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体(根据国发〔2010〕19号文件定义)。所谓平台公司政府融资职能是指:负责政府投资项目的融资且偿债资金来源为财政资金,或者负责政府投资项目的融资并由政府提供直接或间接担保。

        地方政府融资平台公司发展历程。一是萌芽阶段。20世纪80年代,上海财政困难,市政建设历史欠账很多,1986年,国务院批准上海采取“自借自还”方式扩大利用外资,1987年上海专门设立负责融资的“久事公司”,成为我国最早的综合性政府融资平台公司。二是创建和推广阶段。1994年分税制改革后,地方政府财权和事权不相匹配,由此产生巨大的财政压力,促使各地政府开始创建平台公司,具体承借银行贷款。三是快速扩张阶段。2008年我国出台4 万亿投资计划,中央提出支持地方政府组建投融资平台,发行企业债,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道,提高了地方政府举债的积极性。此阶段,平台公司数量、举债融资规模迅速膨胀,银行贷款、城投债规模均大幅增长,积聚了较大的风险。四是规范发展和转型阶段。2010年起,国家出台《国务院关于加强地方政府融资平台管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)等一系列政策,加强对平台公司监管和规范。2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)规定“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”,明确平台公司不再是地方政府的举债工具。2017年财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)要求,加快政府职能转变,处理好政府和市场的关系,进一步规范融资平台公司融资行为管理,推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资,地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源,不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。融资平台公司在境内外举债融资时,应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能,并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。

        妥善处理存量地方政府性债务。妥善偿还存量债务,处置到期存量债务要遵循市场规则,减少行政干预。将存量债务纳入预算管理,对地方政府及其部门举借的债务,相应纳入一般债务和专项债务。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变,偿债资金要按照预算管理要求规范管理。对2014年底以前通过融资平台公司融资建设的项目,规范后主要有三个渠道化解:一是对商业房地产开发等经营性项目,要与政府脱钩,完全推向市场,债务转化为一般企业债务;二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目,引入社会资本做PPP,其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还,政府按照事先约定,承担给予特许经营权、财政补贴、合理定价等责任,不承担偿债责任;三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目,由政府发行债券融资。

(五)地方政府举债融资机制和地方政府债务管理

      2014年以来,国家启动的一系列改革,陆续出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《财政部关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)、《财政部关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预〔2018〕34号)、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》财政部(财金〔2018〕23号)等重要文件,这些政策措施的出台,彰显了党中央、国务院约束地方政府举债行为的主体思想是坚决和清晰的,就是要将地方政府的融资行为装进制度的笼子,就是修明渠、堵暗道。赋予地方政府依法适度举债融资权限,规范地方政府举债融资机制;同时,坚决制止地方政府违法违规举债。

1、建立完善规范的地方政府举债融资机制。

        一是依法适度举债,地方政府举债要与偿债能力匹配。《预算法》规定,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借,规定主体仅限省级政府,省级以下无举债权,市县可由省级政府代为举借。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。除此之外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

       二是地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。

       三是推广使用政府与社会资本合作模式(PPP)。鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。地方政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。政府不承担项目公司的偿债责任。项目公司可以通过银行贷款、企业债、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。

2、加强地方政府债务规模控制和预算管理。

       一是地方政府债务规模实行限额管理,地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理,由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务,必须报本级人大或其常委会批准。地方政府举借债务要遵循市场化原则。

        二是加强对政府性融资行为的预算管控,硬化预算约束。把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理,将专项债务收支纳入政府性基金预算管理,将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。

(六)地方政府举债融资过程中存在的问题

        2014年以来,地方各级政府在建立健全规范的举债融资机制和防范化解财政金融风险等领域取得明显成效,地方政府债务风险总体可控。截至2017年末,我国地方政府债务余额16.47万亿元,债务率(债务余额/综合财力)为76.5%,低于国际通行的警戒标准。但通过审计发现,一些地方政府违规举债、违规担保问题依然比较突出,需要引起重视。

        2014年以前地方政府融资平台四面开花,一些地方政府借道举债,导致政府债务快速上升。2015年以后,随着新预算法实施,地方政府通过融资平台举债,再也行不通了。尽管如此,一些地方政府面临财政缺口,依然想靠变通手法通过融资平台举债;不少金融机构也认为,融资平台是政府开的,即便出了问题,还有政府这个大股东,总不会至于赖账。双方心照不宣,只要你出具“担保函”,我就借钱给融资平台公司。实际上,这种做法是违法的,只会增加地方政府的债务隐患、金融机构的借贷风险。2017年12月,国家审计署发布《2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果》,公告显示,江西、陕西、甘肃、湖南、海南5个省的5个市县通过出具承诺函等违规举借政府性债务64.32亿元。

        尽管国务院早在2014年就规定政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,切实做到谁借谁还、风险自担,然而这几年,一些地方政府为了尽快上项目,或通过“假的”政府购买服务,或借PPP之名行变相融资之实,或建立承诺回购、明股实债的政府投资基金,进行变相举债。这些做法形式隐蔽,实质上使地方政府负债“表外化”,扰乱了市场秩序,积聚了财政金融风险,容易引起区域性系统性风险滋生和蔓延。2016年审计署对2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告指出,截至2015年底,浙江、四川、山东和河南4个省通过违规担保、集资或承诺还款等方式,举债余额达到153.5亿元。有的地方出现了一些隐性债务,内蒙古、山东、湖南和河南4个省在委托代建项目中,约定以政府购买服务名义支付建设资金,涉及融资175.65亿元;浙江、河南、湖南和黑龙江4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中,不同程度存在政府对社会资本承诺兜底回购、固化收益等问题。

       此次通报的几个地方政府,比较突出的就是违规举债或变相举债屡禁不止,一些地方政府继续通过融资平台公司变相举债。

      内蒙古的主要问题是,内蒙古交通运输厅与内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”,约定于建设期及建设期后第1年至第17年通过购买服务资金支付项目建设资金,支持内蒙古高等级公路建设开发有限责任公司作为承贷主体,向农业发展银行贷款105.5亿元,资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。

        河南省的地方债务问题主要是,2015年驻马店市人民政府通过政府会议纪要,承诺将驻马店市公共资产管理公司贷款本息列入市财政中长期规划和政府购买服务预算,涉及资金6.4亿元。市财政局据此向中国建设银行驻马店分行出具承诺函。

        四川省的地方债务问题主要有两个:一是巴中市人民政府批复同意巴中新城建设投资有限公司通过银行贷款、信托、私募债等方式融资,并向有关金融机构出具了确认函,市财政局出具承诺函,承诺如企业不能按时偿还债务本息等,安排财政资金偿还。二是新都区人民政府通过会议纪要,同意国有公司以银行贷款、信托产品或私募债等方式融资,部分资金由区政府主要负责人批准用于相关政府项目。

        重庆市的地方债务主要问题是,一是黔江区人民政府于2015年8月批复同意黔江区城市建设投资有限公司向贵州中黔金融资产交易中心融资。当年11月至12月,黔江区城市建设投资有限公司获得融资款0.55亿元。经区人民政府有关负责人批准,区财政局提供了协调资金支付融资产品本息的承诺函。二是2015年5月黔江区教委与上海爱建融资租赁有限公司签订了2个《回租赁合同》融资1.2亿元;2015年6月和8月,黔江区教委与江苏金融租赁股份有限公司签订2个《融资租赁合同》融资1亿元。

       2017年1月初,财政部致函内蒙古自治区、河南、重庆、四川等地方政府,要求依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为,财政部要求严肃问责,并按照《预算法》有关规定,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员予以处理。业内人士指出,“这件事情表明财政部进一步明确相关政策界限的决心,违规举债、违规担保、购买服务变相融资都是不允许的。目前地方债务风险还在,特别是隐性的债务风险。虽然只点名了四五个地方,但实际上有这类问题的地方政府为数不少”、“从目前了解的情况来看,虽然点名了这四五家,但是违规举债是普遍存在的。财政部点名这几个地方并且发函处理追责,具有示范警示意义”。

        无论是以前政府融资平台的乱象,还是现在PPP、政府投资基金的问题,其根源之一都在于地方的发展需求夹杂着政绩冲动。一方面,在经济下行压力加大之下,地方政府稳增长、惠民生、保证财政收入的任务依然繁重,势必需要大量的资金辅助。另一方面,为了政绩,一些领导干部淡漠了法治观念、弱化了责任意识和风险意识,从某种程度上助推了政府无序违规融资。如果不贯彻新发展理念,不落实依法适度举债的规定,即使解决了老问题,仍会出现新的风险点。近日,审计署发布了2018年第2号公告《2017年第四季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告》,公告显示,5个省份的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债,形成政府隐性债务154.22亿元。

         对于地方政府举债融资,财政部乃至中央政府一直都在试图建立规范的举债融资机制和制度来管控债务风险,控制住地方政府违规举债的冲动。这是一项庞大复杂的系统工程,涉及经济社会方方面面,需要各级政府及其相关部门齐抓共管。审计作为一种独立性经济监督活动,是党和国家监督体系的重要组成部分,在维护地方财政安全方面具有独特的保障作用。

二、中国特色审计监督制度、与审计相关的法律法规、纲领性文件以及审计重大事件

(一)简述中国特色审计监督制度及其作用

         我国现行审计监督制度是1982年宪法确立的,宪法明确赋予审计机关职责和权限,保障审计机关的独立性和权威性。中华人民共和国审计署于1983年9月15日成立,今年是国家审计机关成立35周年,审计机关成立以来,在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障经济社会健康发展等方面发挥了重要作用。

       今年5月23日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央审计委员会主任习近平主持召开中央审计委员会第一次会议并发表重要讲话。总书记指出,审计机关成立30多年来,特别是党的十八大以来,全国各级审计机关共审计65万多个单位,促进增收节支和挽回损失2.5万亿元,为促进党中央令行禁止、维护国家经济安全、推进廉政建设等作出了重要贡献。

(二)与审计相关的重要法律法规

       主要有《中华人民共和国宪法》,《中华人民共和国审计法》,《中华人民共和国预算法》,《中华人民共和国审计法实施条例》,《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定〉的通知》(中办发〔2010〕32号)。这些法律法规为审计工作提供法律保障和基本遵循。

1、《宪法》

第九十一条“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”

第一百零九条“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责”。

2、《中华人民共和国审计法》共7章53条  

审计法进一步明确审计机关的职责和权限,强调要从组织、人员、工作和经费等方面保障审计的独立性。

第一条 为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展,根据宪法,制定本法。

第二条 国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。

国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支,依照本法规定接受审计监督。

审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督。

第三条 审计机关依照法律规定的职权和程序,进行审计监督。审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价,在法定职权范围内作出审计决定。

我国审计法赋予审计机关主要职责有15条,这里介绍以下几个职责:

第十六条 审计机关对本级各部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况,进行审计监督。

第二十五条 审计机关按照国家有关规定,对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人,在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况,进行审计监督。

第二十六条 除本法规定的审计事项外,审计机关对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项,依照本法和有关法律、行政法规的规定进行审计监督。

第二十七条 审计机关有权对与国家财政收支有关的特定事项,向有关地方、部门、单位进行专项审计调查,并向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果。

3、国务院 《中华人民共和国审计法实施条例》

《审计法实施条例》第二条“审计法所称审计,是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产,监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。”

4、《中华人民共和国预算法》

      第一条 为了规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度,保障经济社会的健康发展,根据宪法,制定本法。

    第七十七条 国务院财政部门编制中央决算草案,经国务院审计部门审计后,报国务院审定,由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。

     县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案,经本级政府审计部门审计后,报本级政府审定,由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。

      第八十九条 县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督。对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。

(三)与审计相关的纲领性文件,不断赋予审计工作新的内涵

     为保障审计机关依法独立行使审计监督权,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。党的十八大以来,党中央、国务院多次强调加强审计监督、改革审计管理体制,不断赋予审计工作新的内涵。

1、2014年10月9日,《国务院关于加强审计工作的意见》(国发〔2014〕48号)。

2、2014年10月23日,党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。

3、2015年12月8日,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件(中办发〔2015〕58号)(以下简称《框架意见》)。

4、审计管理体制改革重大事件。2018年5月23日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央审计委员会主任习近平主持召开中央审计委员会第一次会议并发表重要讲话。改革审计管理体制,组建中央审计委员会,是加强党对审计工作领导的重大举措。

简要解读上述纲领性文件

1、《国务院关于加强审计工作的意见》(以下简称《意见》)明确审计工作指导思想、基本原则,还就发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用,强化审计的监督作用,完善审计工作机制,狠抓审计发现问题的整改落实,提升审计能力,加强组织领导等六个方面工作提出具体要求。

       《意见》明确,国务院赋予审计机关对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况进行审计,推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实,更好地服务改革发展,维护经济秩序,促进经济社会持续健康发展。

      《意见》第一次提出“审计监督全覆盖”理念,即创新审计方式,提高审计效率,对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况,以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计,实现审计监督全覆盖,促进国家治理现代化和国民经济健康发展。

       《意见》提出“狠抓审计发现问题的整改落实”措施,包括健全整改责任制、加强整改督促检查、严肃整改问责。 明确要求各级政府每年要专题研究国家重大决策部署和有关政策措施落实情况审计,以及本级预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改工作,将整改纳入政府督查督办事项。  

2、2014年10月23日,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),《决定》提出,“强化对行政权力的制约和监督,加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效”。第一次把审计监督从行政监督中分离出来,审计监督正式成为党和国家八大监督体系之一。

         《决定》第一次提出“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”,拉开了地方审计机关管理体制改革的序幕。

        《决定》再次提出,“完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。

       所谓“审计全覆盖”就是将所有公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况纳入审计监督范围,着力构建横向到边、纵向到底,全方位、宽领域、多维度、立体式的审计监督覆盖体系,实现审计领域、审计对象和审计时间过程全覆盖,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。

       所谓审计领域全覆盖,就是围绕财政资金使用和公共权力运行,实现预算执行审计、经济责任审计、政府性投资建设项目审计、国有和国有资本占控股或主导地位的企业(以下简称国有企业)审计、社会保障资金审计以及各类财政专项资金审计等领域全覆盖,逐步推进领导干部自然资源资产离任审计全覆盖。

       所谓审计对象全覆盖是指,对依法属于审计监督范围的所有管理使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位,以及党政主要领导干部和国有企事业单位领导人员实现审计全覆盖,做到应审尽审。

       所谓审计时间过程全覆盖是指,由事后审计向事前、事中全过程审计转变,实现对领导干部应审职务全任期、公共资金运行全过程、项目建设全流程的审计全覆盖。

3、2015年12月8日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》(中办发〔2015〕58号)(以下简称《框架意见》),要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。

       《框架意见》提出总体目标,到2020年,基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制,更好发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的重要作用。

         《框架意见》提出实行审计全覆盖、强化上级审计机关对下级审计机关的领导、探索省以下地方审计机关人财物管理改革、推进审计职业化建设、建立健全履行法定审计职责保障机制、完善审计结果运用机制等6个方面主要任务。其中:第一项任务就是实行审计全覆盖。按照协调推进“四个全面”战略布局的要求,依法全面履行审计监督职责,坚持党政同责、同责同审(这表示中央和地方各级党政部门、企事业单位及其主要领导干部,以及地方各级党委政府及其主要领导干部都是审计监督对象,对审计发现的问题都要承担责任),对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。摸清审计对象底数,充分考虑审计资源状况,明确审计重点,科学规划、统筹安排、分类实施,有重点、有步骤、有深度、有成效地推进。第二项任务是强化上级审计机关对下级审计机关的领导。围绕增强审计监督的整体合力和独立性,强化全国审计工作统筹。第三项任务就是探索省以下地方审计机关人财物管理改革。2015年选择江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南等7省市开展省以下地方审计机关人财物管理改革试点。第四项任务就是推进审计职业化建设。根据审计职业特点,建立分类科学、权责一致的审计人员管理制度和职业保障机制,确保审计队伍的专业化水平。

4、审计管理体制改革重大事件

        2018年5月23日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央审计委员会主任习近平主持召开中央审计委员会第一次会议并发表重要讲话。这是中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》宣布组建中央审计委员会后,该委员会的首次“亮相”。引人注目的是:习近平总书记亲自担任委员会主任,国务院总理和中央纪委书记为副主任。“规格”如此之高,足以说明党中央对审计工作的高度重视。其重要性不言而喻。中央决定组建中央审计委员会,是加强党对审计工作领导的重大举措,目的在于确保党中央各项决策部署落到实处。

        会议审议通过了《中央审计委员会工作规则》、《中央审计委员会办公室工作细则》、《2017年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告》、《2018年省部级党政主要领导干部和中央企业领导人员经济责任审计及自然资源资产离任(任中)审计计划》等重要文件。中央审计委员会一成立就立即出实招、动真格,释放的信号十分明确。

        这次会议,习近平的讲话处处体现着对审计工作的高度重视,并对审计工作作出全方位部署,概括为:一个部署,两个强化,三个加大,四项具体要求。

        一个部署。就是要落实党中央对审计工作的部署要求,加强全国审计工作统筹,优化审计资源配置,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责,努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

       两个强化。中央审计委员会要强化顶层设计和统筹协调,提高把方向、谋大局、定政策、促改革能力,为审计工作提供有力指导。

       三个加大。就是要拓展审计监督广度和深度,消除监督盲区,加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度,加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度,加大对重点民生资金和项目审计力度。 

        四项具体要求。一要坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大精神,坚持稳中求进工作总基调,坚持新发展理念,紧扣我国社会主要矛盾变化,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,依法全面履行审计监督职责,促进经济高质量发展,促进全面深化改革,促进权力规范运行,促进反腐倡廉。

       二要深化审计制度改革,解放思想、与时俱进,创新审计理念,及时揭示和反映经济社会各领域的新情况、新问题、新趋势。要坚持科技强审,加强审计信息化建设。要加强对全国审计工作的领导,强化上级审计机关对下级审计机关的领导,加快形成审计工作全国一盘棋。要加强对内部审计工作的指导和监督,调动内部审计和社会审计的力量,增强审计监督合力。

       三要加强审计机关自身建设,以审计精神立身,以创新规范立业,以自身建设立信。这三个“立”,既是对审计机关各级党组织“认真履行管党治党政治责任”的政治要求,也是对建设一支“信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁”专业化审计干部队伍的素质要求。

       四各地区各部门特别是各级领导干部要积极主动支持配合审计工作,依法自觉接受审计监督,认真整改审计查出的问题,深入研究和采纳审计提出的建议,完善各领域政策措施和制度规则。

三、充分发挥审计在维护地方财政安全中的重要作用

审计法赋予国家审计“维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展”的职责,审计机关通过对地方政府党政领导干部任期经济责任审计、财政预算执行审计以及地方政府债务专项审计,审计评价国家重大政策措施执行的经济性、效率性和效果性,对维护地方财政安全起着不可替代的保障作用。

(一)推动政策措施贯彻落实。审计机关要加大对各级地方政府贯彻落实党中央国务院规范地方政府举债行为的政策措施执行情况的跟踪审计力度,着力监督检查地方政府落实上述政策措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况,防范化解财政金融风险,促进地方政府规范举债对经济社会发展的支持作用。

(二)推动建立完善债务管理机制,规范举债融资行为。地方政府举债融资是地方政府城乡建设、经济发展、改善民生依赖的正常诉求,地方政府举债要与偿还能力相匹配。充分发挥审计在推动地方政府完善债务管理机制方面的宏观性和建设性作用,着力反映影响地方政府财政安全的体制障碍、制度缺陷和管理漏洞,正确把握改革和发展中出现的新情况、新问题,对不合时宜、制约发展、阻碍改革的制度规定,及时反映并推动完善。推动地方各级财政部门开好“前门”,强化政府债券资金绩效管理,发挥政府规范举债的积极作用,补齐民生领域短板。同时,促进地方各级财政部门严堵“后门”,守住国家法律“红线”,坚守财政可持续发展底线,硬化财政预算约束,坚决制止和查处各类违法违规或变相举债行为,促进经济社会健康持续发展。

(三)促进公共资金安全高效使用。看好公共资金,严防贪污、浪费等违法违规行为,确保公共资金安全。把问效、问绩、问责贯穿审计工作始终,加强预算执行和其他财政收支审计,推动财政资金合理配置、高效使用,把钱用在刀刃上。加强“三公”经费、会议费使用和楼堂馆所建设等方面审计,促进厉行节约和规范管理,硬化预算约束。加大对经济运行中风险隐患的审计力度,特别是地方政府性债务情况,密切关注可能存在的薄弱环节和风险隐患,以及可能引发的社会不稳定因素,注意发现和反映苗头性、倾向性问题,积极提出解决问题和化解风险的建议。

(四)推动地方主要领导干部履职尽责。当前,一些地区违规举债担保时有发生,局部风险不容忽视。审计机关在对地方政府党政主要领导干部经济责任履行情况进行审计时,特别要关注地方政府贯彻落实党中央国务院重大决策部署和有关政策措施执行情况,着力监督检查地方领导干部履职尽责情况,促进地方领导干部主动作为、有效作为。对乱作为、慢作为、不作为、假作为的领导干部,揭示和反映存在问题和违法违纪案件线索,促进健全责任追究和问责机制,促进廉政建设,维护地方财政安全。

       站在新起点,迈入新征程。我们要牢记习近平总书记教诲,以审计精神立身,以创新规范立业,以自身建设立信。坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑,全面提高适应新时代、实现新目标、落实新部署的能力。坚定“四个自信”,切实增强政治担当、历史担当、责任担当,带头依法履行审计监督职责,积极发挥审计职能作用,奋发进取,创新创优,在更高层次、更广领域发挥审计“免疫系统”功能和公共财政“卫士”作用, 维护好地方财政安全。

作者:孙红兵
审计网中文网址:审计网.中国
电信与信息服务业务与电子公告BBS 经营许可证:粤B2-20050153号
Copyright @ 2000-2014 www.shenji.cn All Rights Reserved.