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浅谈县级审计机关购买社会中介服务参与政府投资审计的风险及对策

       近几年来,县域经济社会发快速发展,县级政府投资重大基本建设项目力度也越来越大。政府投资审计要求做到覆盖面广、反映问题准、查处问题深、原因分析透、措施建议实。但是从目前审计机关的实际情况来看,由于受机构及人员编制的限制,现有投资审计人员的数量和专业知识结构难以满足新形势下的新要求。县级审计机关根据《审计法》及国务院发布的《关于加强审计工作的意见》等相关法律法规的规定,购买社会中介咨询服务参与政府投资审计成为常态。实践表明,社会中介咨询机构参与政府投资审计,有效缓解了投资审计任务繁重和投资审计力量不足的矛盾,实现了审计机关与中介机构的优势互补,推动了投资审计发展,取得了明显成效。但是在运用社会中介咨询服务的过程中,也存在不少问题。如何确保投资审计质量,控制投资审计风险,是我们县级审计机关亟待解决的重要课题和紧迫任务。笔者根据近年来的投资审计工作实践,简谈购买中介咨询服务参与政府投资审计存在的风险及风险防范的对策。

一、购买社会中介咨询服务参与政府投资审计的风险

(一)中介咨询机构与县级审计机关的审计理念、执行的法律法规存在差异。

       一是审计理念不同。作为政府职能机构,县级审计机关要对政府投资项目的前期准备阶段、建设实施阶段以及竣工决算阶段进行全过程的审计监督,其主要目的在于规范建设程序、加强项目管理、节约建设资金,因而需要按照严格的工作流程和操作规范实施审计。而社会中介咨询机构作为以盈利为目的的专业服务机构,其实施审计活动的最终目的是获取经济效益,其专业性体现在工程结算审核等技术性工作。片面追求造价审减额,对无利益挂钩的问题往往积极性不高,动力不足。对建设项目的前期可行性研究、立项、初步设计与概算批复、招投标、建设质量以及投资效益等方面往往关注较少。

       二是审计执行的法律法规不同。县级审计机关所依据的是《审计法》、《招投标法》《审计法实施条例》、《政府投资项目审计规定》等审计法律法规,而社会中介所依据的是《注册造价工程师管理办法》、《工程造价管理条例》《建设工程清单计价规范》等行业准则。

(二)审计质量难控制。

       一是政府投资审计具有专业性强、审计环节多、审计事项复杂、计算量大等特点。这就要求社会中介咨询机构审计人员不仅要有丰富的工程方面知识,还需要熟悉财务、管理、法律、计算机等方面知识,由于受到知识结构和能力水平的制约,社会中介咨询机构审计人员容易对工程审计中发现的问题只就事论事,不作深层次的分析审查和必要的延伸审计。很多基础性工作由社会中介咨询机构审计人员完成,审计机关利用社会中介咨询机构审查的结果出具报告时,如果因审核把关不严造成重大失误、违法违纪问题,将会被追究连带法律责任,审计质量风险大。

       二是对于审计过程中碰到的技术难题或各方意见不统一的情况,部分社会中介咨询机构往往采取消极应对、回避矛盾的方法,在该做出也能够做出专业判断时往往疏于作为,通常采取“明哲保身”的做法,回避问题或将矛盾焦点转向审计机关;对于审计中发现的建设单位建设程序上的问题不敢说、不愿说,害怕得罪这些政府投资项目的建设管理者,使得审计机关成为利益冲突的焦点,转嫁给审计机关的风险也越来越大。

       三是社会中介咨询机构主要依据行业质量标准,在审计取证、底稿编制、问题定性等方面无法满足国家审计准则对审计实施方案、审计证据、审计工作底稿、审计结果报告的相关要求,审计质量无法得到保证。

(三)审计进度难控制。

       一是大多社会中介咨询机构对审计项目的审计时限没有硬性要求,中介咨询机构审计人员任务繁重,同一人往往有多个地方的项目同时审计,工作强度高,繁忙时不能统筹兼顾科学安排,而是疲于应付,甚至顾此失彼。

       二是由于政府投资审计的特殊性,很多工作比如现场勘查、与各方的沟通协调等都属于费时费力的事情,但却与收益无关。一旦碰到各方意见不一致需要开会磋商的情况,很多中介咨询机构审计审人员往往不是积极沟通,而是采取拖延的方式消极等待,以便挤出时间做其它项目,最终往往导致审计项目实施时间延长,审计进度出现滞后。

       三是中介咨询机构受经营目标和人力资源限制,对于同一个项目有时候会出现频繁更换业务人员的现象,这些都会直接影响审计工作进度和质量。

(四)廉政风险难控制。

一是社会咨询中介机构行业竞争日趋激烈,在录用专业审计人员时,由于受选聘手段的限制及用人标准的影响,往往忽视职业道德,易致人员素质良莠不齐,个别人员法纪观念淡薄,原则性不强,在面临利益诱惑时容易背离初衷,违纪违法。

二是社会中介审计人员开展业务主要受行业自律约束,受公司规章制度管理,缺乏审计机关人员健全的法纪约束、完备的监督体系和严厉的惩戒手段,加之管理上较为松散,人员流动性较大,缺乏必要的教育和监管。

三是审计机关和社会中介机构是平等的合同主体,无法对其执纪情况直接管理,只能通过合同的形式约束社会中介咨询机构及参审人员,因此审计机关对社会中介机构及其审计人员的约束力度有限,对他们的违纪违法行为难以起到预警作用,廉政风险防控难度大。

二、购买社会中介咨询服务参与政府投资审计风险防范的对策 

(一)建章立制,完善保障体系

       一是出台《社会中介咨询服务审计监督管理办法》,进一步明确委托审计责任,规范社会中介机构参与审计工作行为,提高政府投资项目审计的质量。受托中介机构应在审计机关的指导、监督下,严格按照规定开展审计工作,及时向审计机关汇报项目进展情况和审计过程中遇到的问题,并就审计结果的真实性、合法性、完整性向审计机关负责。

       二是制订《社会中介机构参与政府投资审计项目工作流程》,对审计方案报审、审计项目建设程序重大问题情况汇报、现场踏勘、工程量核对、计价核对、审计报告初稿提交、项目档案资料移送等具体工作规程进行严格规定,制定标准规范的审计工作“流程线”,确保各个环节之间做到无缝衔接和环环相扣,充分实现审计信息的共享和委托审计业务的流程化操作。

       三是制订《社会中介咨询机构参与政府投资审计项目工作考核办法》,围绕社会中介机构参与政府投资审计工作的组织管理、工作质量、执行审计纪律、审计进度情况等四个方面,制定详细评分规则,对每个社会中介机构参与的审计项目进行评定计分,年终将每个社会中介咨询机构项目评分汇总后得出平均分数。将平均分数划分为四个层次:优秀、良好、基本合格、不合格。对优秀和良好的社会中介机构下一年度优先安排审计项目,对不合格的社会中介机构暂停参与审计资格。

(二)消除审计理念、执行的法律法规存在的差异,建立设计结果复核机制,确保项目审计质量。

       一是严明审计理念,要求社会中介咨询服务由侧重工程造价的核减向同时关注工程建设程序、资金使用绩效的审计理念转变。二是组织中介机构参审人员学习《审计法》、《招投标法》《审计法实施条例》、《政府投资项目审计规定》等审计法律法规,并应用到实际工作中去。三是建立正式审计报告出具前审计结果全面复核机制,按中介咨询机构出具全部面的造价核减对比分析表、中介审计人员自查、社会中介咨询机构技术负责人复核、审计机关终核的程序做到不论项目大小要一律复核;既要复核建设程序,又要复核工程造价,审核审计证据、审计底稿重点关注审计事实是否清楚,定性是否准确,适用法律是否适当,审计证据与审计底稿是否相符,审计报告格式是否规范。

(三)建立台账,多措并举,优化管理方式。

       一是加强合同管理,建立中介咨询机构参审项目工作台帐。实行一项目一台账,登记内容为基本信息及委托审计时间、现场踏勘及委托审计完成时间,同时登记项目审计情况(包括初审审减审增、复核审减审增情况等)。此外,还要建立中介咨询机构参审工作差错台帐。对中介咨询机构不按规定时间、规范要求踏勘现场、参加业务会议的、对账不规范等差错进行一一登记,对中介咨询机构及中介审计人员重大过错及违纪行为及时记录并在第一时间向局领导报告。对有重大审计质量问题或无故拖延审计时限等行为,则予严厉惩戒,直至终止中介咨询机构参审业务资格。

(四)严明纪律,硬化措施,化解廉政风险。

一是合同约定,明确廉洁从审要求。审计机关应及时与社会中介咨询机构签订委托审计合同,并就廉洁从业承诺进行背书,对审计纪律提出具体要求,明确双方的责任、权利和义务,对违约责任追究和委托审计风险承担的连带责任等法律关系予以具体约定,要求受托社会中介咨询机构严格按照国家审计的程序和要求实施审计,做到干净做事,廉洁从审。二是警钟长鸣,培育廉洁从审意识。一方面不定期组织社会中介咨询机构负责人召开会议,点评工作及审计纪律执行情况,遵规守纪常提醒,廉洁从审记心中,廉洁之弦常绷,守纪警钟长鸣。另一方面要求中介机构及其审计人员进审前,签订《廉政责任承诺书》,同时将《执行审计纪律情况回复意见单》交给被审计单位负责人,接受被审计单位监督。(湖北省武穴市审计局  朱神广)

作者:朱神广
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