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提高政治站位推进基层审计监督全覆盖

        胡泽君审计长在十三届全国人大一次会议“部长通道”采访活动中表示,按照党中央要求对公共资金、国有资产、国有资源及领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖,发挥审计在反腐败中的利剑作用。早在2015年12月8日,中办、国办就印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》,明确了实行审计全覆盖的目标、原则、范围和方式。实行审计全覆盖,是形势下审计机关提高政治站位,推进国家治理体系和治理能力的现代化,建设中国特色社会主义的更高要求,是审计工作科学转型升级的现实需要,也是审计机关全面履行审计监督职责,充分发挥审计监督和保障作用的必然要求。

        审计全覆盖,就是指审计机关在法定职权范围内,对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况进行的审计,做到一定周期内对所有被审计对象的全覆盖。也就是通常所说的“横向到边、纵向到底”,其内涵包括:对审计对象、审计内容、审计过程的全覆盖,体现了审计监督不留盲区和死角,审计监督的全方位、全过程。其目的在于从不同角度审视公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况,促进规范、正本清源,以推动重点领域和关键环节的改革,为全面推进依法治国提供有力支撑。

一、基层审计机关推进审计全覆盖存在的问题

        (一)审计力量不足,审计资源匮乏。在目前的审计模式下,县级审计机关已经普遍存在着人力不足的情况,审计人员超负荷工作成为常态,特别是近年来,随着经济社会的发展进步,党委和政府赋予审计职能的日益拓展,社会各界对国家审计的需求急剧提升,导致上级审计机关统一组织或授权的审计项目数量和工作量激增,地方党委、政府和其他相关领导机关交办的审计任务也大幅增加。面临全覆盖的任务,县级审计机关难免有心无力。以笔者所在的县级审计机关为例。全局在职人数23人,除去从事管理和综合事务的工作人员,实际从事审计一线工作的仅16人。而每年完成的审计项目都在40个以上,平均每人3个左右。

        (二)专业人员严重匮乏。审计全覆盖要求审计人员对覆盖领域的各项业务都要精通,目前县级审计机关人员以审计、会计、经济等专业为主,法律、计算机、工程等专业严重匮乏,人员专业水平达不到要求和标准,难以胜任审计全覆盖的要求。

        (三)审计方式模式滞后。基层审计机关在审计项目组织上没有完全做到审计资源优化组合、信息共享、业务协同;在审计方法模式上仍以过去传统的账项基础和制度基础审计方法为主,主要审计目的是“查错防弊”,对审计的控制力度严重不足。已经不适应时代的发展,难以实现审计全覆盖领域更大的突破。

        (四)审计信息技术支持不足。随着经济社会的发展,审计对象日趋复杂、审计环境也不断变化。目前,由于基层审计机关受自身条件限制,审计方法和审计技术手段还相对落后,对云计算、大数据和一些专业性强的高技术领域来说比较陌生。与此同时,审计与被审计单位和其他监督部门的信息资源还未实现实时共享,不能充分利用联网审计,制约了审计的效率和深度。

        (五)交流学习不够。审计全覆盖是一项新课题,需要各地审计机关认真研究,在实践中摸索出一套行之有效的方法来,这期间交流学习的作用必不可少。但审计部门由于受自身的职业特点所限,审计人员整天都在埋头翻账本,很少有外出集中学习的机会。加上上级审计机关每年都有一些统一组织的审计项目,各基层审计机关都要抽调精兵良将外出审计,造成自身项目积压,有的甚至连年休假都休不齐,更难以抽出机会外出学习交流了。

二、审计全覆盖实现的路径和方法

        审计全覆盖,不能片面的理解为数量上的扩大,而是按“五有”要求,即有广度、有深度、有重点、有步骤、有成效,有力推进审计全覆盖,形成与审计职能相适应的全覆盖监督框架。

        (一)科学制定项目计划。基层审计机关要以审计项目无重复、审计监督无盲区为目标,坚持“滚动计划、有效整合、区别对待、循序渐进”的原则,科学统筹、合理配置审计资源,实现分类管理,公开征集审计项目,制定5年审计项目总体规划和分领域审计项目滚动计划,做好年度审计计划与长远规划的衔接,以提高审计计划立项的统筹性、科学性和针对性,有效地节约审计资源。一是明确审计全覆盖的监督范围。按照对所有使用财政资金的项目和资金都要进行全覆盖审计监督的要求,审计机关应按照新时期财政资金运用的特点,将所有与国家财产相关联的主体,全部纳入审计监督的范畴,不留监督盲区。二是建立审计对象分类管理机制。将审计对象根据其具体职能的不同,分A、B、C三类进行管理。A类为地方重要经济部门、管理财政性资金量大的单位;B类为一般经济管理部门;C类为人数较少、管理资金量较小的单位。通过实行分类管理,能够理清审计思路,科学制定项目计划。三是科学制定审计项目计划。制定审计项目计划不能“眉毛胡子一把抓”,也不能急功近利,而应该根据审计机关的自身力量,结合地方实际,坚持全面审计,突出重点,科学制定项目计划。对于A类单位,可3年左右轮审一遍;对于B类单位,可5年左右轮审一遍;而对于C类单位,可采取选择性审计或抽查审计的方式进行。

        (二)有效整合审计资源。针对基层审计机关人少事多的特点,在资源整合和统筹协调上下功夫。要按照“上下协同、横向协作、内部协力”的原则,科学有效地优化整合审计资源,切实提升审计效率,最大限度地发挥审计效能。一是统筹审计人力资源。树立“全局一盘棋”的思想,采取以审计项目为中心,坚持小项目“各个击破”和重大项目“大兵团作战”相结合的审计方式,集中优势兵力打整体战。二是统筹审计项目资源。将财政预算执行审计、干部经济责任审计、专项资金审计和政府投资项目审计等结合起来,互为补充,资源共享,成果互用,避免重复审计,提高审计效能。三是统筹审计信息化资源。加大审计信息化建设力度,着力构建覆盖财政、税务、民政等重点部门的联网审计,加强重点项目和资金的实时监督,充分发挥信息系统高效、便捷的优势,弥补审计资源的不足。四是统筹社会审计资源。加强对内部审计的指导,如指导各部门内审机构对所属二级单位主要负责人开展经济责任审计,大胆借用内部审计成果,延伸经济责任审计的“链条”。在投资审计领域,可以充分利用社会审计资源,通过政府购买服务方式,采取市场化、契约化方式,公开招标,严格实行准入制度,择优选择质量高、信誉好的社会中介机构参与政府投资审计工作,确保让社会服务成为审计力量的有益补充,实现审计监督工作的全覆盖。

        (三)提升人员综合素质。一是强化领导干部素质。当前,在基层审计机关普遍存在人员少、知识更新速度不快、审计任务重等现实情况下,领导班子既是指挥员又是战斗员。所以,必须坚持抓领导班子思想政治素质、抓领导班子管理素质、抓领导班子业务能力、抓领导班子组织建设,采取有计划、有步骤地组织班子成员进行轮训,开展研讨交流等活动,对班子成员定期进行分工的调整等方式方法,提升领导班子成员的整体素质,不断适应审计全覆盖的需要。二是实行审计人员审前培训制度。对新进审计人员进行岗前培训,组织开展学习审计法、国家审计准则等法律法规、计算机审计和业务知识等,并提倡向老同志学习,促使新进审计人员较快转换角色,适应审计工作的需要。三是强化审计人员教育培训。要以“全员普及、培养骨干、造就专家”为目标,加强审计人员的教育培训,从专业知识、技能培训和岗位锻炼三方面着手,做到专业知识、审计技能、学历教育“三管齐下”,努力培养出更多优秀审计“能手”、审计查案“能手”、计算机应用“强手”、内部管理的“行家里手”,普遍提升审计人员的能力水平。

        (四)创新审计方式方法。一是创新审计组织管理方式极探索和推广多专业融合、多视角分析、多方式结合、多技术运用的审计组织方式,满足审计程序的多方需求,从多角度管控审计风险。在审计实践中,基层审计机关要继续深化“同级审”、不断强化“上审下”、逐步规范“交叉审”、推行“跟踪审”等行之有效的组织方式;在审计方法上,要把预算执行审计与经济责任审计、部门审计与行业审计、全面审计与抽样审计、常规审计与专项审计等有机结合起来,科学安排审计工作,做到一审多项、一审多用、一审多果,扩大审计监督面。二是大力推行数字化审计模式。要以“金审工程”建设为依托,大力加强计算机审计应用,深度运用现场审计实施系统和审计管理系统的功能,推进以大数据为核心的审计信息化建设。推进审计与财政、税务、社保、金融、企业、环保、投资等行业相关领域的信息系统数据互通。大力推行“集中分析、分散核查、发现疑点、精准定位、系统研究”的数字化审计模式,强化对审计项目全过程的适时跟踪管控,从而大大缩短现场审计时间,提高审计工作效率和质量,全面、真实、及时反映审计工作成果。(甘肃省民乐县审计局  姚永华)

作者:姚永华
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