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关于县级审计机关队伍建设情况的调查与思考——来自瓜州县审计队伍建设情况的调查分析

  县级审计机关是国家审计的最基层组织,处于审计战线的最前沿,是国家审计履行审计监督职能的重要环节。近年来,县级审计机关在维护财经秩序、促进县域经济发展,推进法治政府建设和廉政建设等方面发挥了重要的作用。但随着县级审计机关面临的审计环境、审计对象、审计领域等方面发生的重大变化,对审计人员的依法审计能力、开拓创新能力和服务大局能力提出了新要求,县级审计机关的干部队伍正面临新的考验和挑战。如何做好新常态下的审计工作,如期实现《“十三五”国家审计工作发展规划》提出的目标要求,以瓜州县审计局为例,重点就当前县级审计机关队伍建设的现状、存在问题的原因分析和加强队伍建设的措施及建议等进行了分析和探讨。

  一、县级审计机关干部队伍建设现状

    近年来,我县审计工作倍受重视,县委、政府在班子建设、力量加强和经费保障、办公场所调整等方面给予了大力支持,审计机关建设不断得到加强,审计人员较少、队伍年龄老化、学历偏低等状况得到明显改观,审计人员的规矩意识、廉政意识、依法审计意识不断得到强化,较好保证了各项审计任务的完成。但随着经济发展进入新常态和大数据时代的到来,我局队伍建设与新形势、新任务、新要求等不相适应的问题,审计转型发展的瓶颈制约日渐显现。主要表现在:

    (一)力量不足与审计任务重矛盾仍然存在。现阶段,随着改革的不断深入推进和经济社会的持续发展,审计监督的领域越来越广,审计任务越来越重。我局虽然定编36人,因受进员条件限制,尚缺编4人,现实际在岗的只有32人。局机关每年除要完成署厅市的统一组织和本级的计划审计项目外,还要承担临时交办的其他工作,审计干部常年处于超负荷工作状态。特别是随着审计监督全覆盖的推进和审计内容由财政审计、政府投资审计、经济责任审计向自然资源资产离任和环境审计、政策措施贯彻落实情况跟踪审计的拓展,今后县级审计机关年度审计项目将会逐年增加,如果仅靠现有力量,完成如此繁重的审计任务尚有一定困难。

    (二)人员结构性矛盾较为突出。一是年龄结构两极分化,中间断档。我局现在岗人员年龄在50岁以上的2人,占6%;50岁以下40岁以上的6人,占19%;40岁以下35岁以上的仅1人,占3%;35岁以下的23人(近年来通过公开招考招录或选调),占72%。中间年龄段人数太少,特别是能在一线岗位起承上启下、发挥传帮带作用的35岁左右骨干力量的断档,不仅直接影响到现阶段审计任务的完成,同时也势必影响后续新老交替的正常进行。二是学历、职称层次偏低,专业结构不尽合理。现有审计人员中,学历一类本科的4人,占12%;二、三类本科12人,占38%;通过自学、函授考试取得本科学历的16人,占50%;在专业类别上,财务审计类15人、法律类2人,经济管理类7人、计算机类3人,工程类3人,其他2人,分别占47%、6%、21%、9%、9%、6%,资源环境类专业人员均为空白;在执业资质和专业职称上,取得中级会计师、审计师11人,占34%;初级职称和无职称的21人,占66%。从上述数据比率中不难看出,低职称和边缘专业人员所占比重过大,从实际情况看,低学历对审计人员学习能力、接受能力的制约十分明显,专业边缘化不利于新进人员在审计工作中尽快进入角色。三是知识结构单一,复合型人才匮乏。目前,我局审计人员大都是财务类、经济管理类专业出身,既懂财务审计,又懂财政、金融、基建审计,并能熟练运用计算机审计的复合型人才严重缺乏。虽然大部分审计人员基本能完成审计工作,但对较高层次的绩效审计、资源环境审计、计算机审计等项目,则由于知识结构相对单一而不能顺利开展。

 (三)审计创新发展的动力、能力不足。主要表现为进取精神和创新意识不强、理论素养不高、专业技术手段不精。部分审计人员中还不同程度存在安于现状、不求有功、但求无过的思想倾向,缺乏责任担当、进取精神。不少审计干部思想观念老化僵化,对现代审计理念和审计转型发展的认知、践行迟缓,摆脱不了传统思维定势的束缚,习惯于就审计搞审计,不善于从服务国家治理和改革发展大局的角度思考、谋划、深化审计;习惯于就账查账,就事论事,浅表思维,不善于透过现象看本质,抓住问题的实质。相当一部分审计人员缺乏审计干部应当具备的理论功底和写作能力,写不出有质量、有份量的审计报告。对审计信息不能深度开发,反映工作动态的多,披露问题、揭示分析原因、提出建议的少;就事说事的一句话信息多,综合分析有深度的信息少;审计论文写作不能从审计实践中进行总结提炼,东拼西凑,照抄照搬别人的多,缺乏真知灼见和实践操作性。缺乏宏观意识、全局意识、协调发展意识、维护群众利益意识,常用老眼光看待新问题,造成审计工作缺少开拓精神、审计报告平平淡淡、审计信息抓不住重点、审计建议缺乏针对性和有效性、审计理念缺乏创新意识。在现代审计技术方法的运用上明显滞后,数字化审计提倡多年,目前仍无实质性进展,部分一线审计人员只会审手工账,不会审电子账,打不开账,打开了看不懂或假账真审的现象时有发生。特别是随着“互联网+”大数据审计时代的到来,审计技术手段要“上通天、下接地”,面对这一严峻挑战,不少审计人员感到茫然,无所适从,缺乏积极应对的勇气和能力。

  二、存在问题的原因分析

    当前县级审计机关队伍建设中存在的问题,既有历史原因,又有现实原因,既有队伍建设工作及其管理方面的原因,又有体制机制层面的问题,具体分析,主要是由下列原因所致:

    (一)学习教育不够重视。县级审计机关普遍存在业务人员少、任务重的矛盾,审计人员中35岁至45岁的中坚力量偏少,审计新人较多,加上每年要完成的审计单位(项目)众多,如:我局去年审计的单位(项目)73个,其中:年度计划项目45个,上级审计机关统一组织项目8个,临时交办安排项目20个。项目一个接一个,加之审计的程序极其繁琐,案卷整理过于繁杂,审计整改落实难度较大,审计人员长年累月奔波于审计一线,天天忙于查账、写审计报告、落实审计决定、整理审计案卷,任务的日趋繁重及主观上缺乏足够的重视,县级审计人员在学习上更多的是采取敷衍的态度,静不下心、沉不下心去认真学习,深入思考学习新的审计方法和技巧。由于过份强调“忙”,更谈不上组织审计人员进行系统培训,最终导致审计人员综合分析、解决问题、创新等各方面能力得不到提升,运用绩效理念,计算机技术等现代审计方法无所适从。

    (二)职业化建设滞后。审计工作专业性强,但至今尚未实行职业准入制度,社会上不少人以为“审计就是查个账,懂点财会知识就行。”由于缺乏明确严格的职业准入资格条件限制,县级审计机关选人时,考虑是否具有专业胜任能力不足,“需要的进不来,进来的用不上”等现象还不同程度存在,县级审计队伍的人才储备和审计专业化建设进程也因此而倍受影响。目前,通过公务员和事业单位招聘考试和选调是县级审计机关进员的基本渠道,由于新考录人员基本上都是刚从学校毕业,没有工作经验,人员进局之后不能很快适应岗位工作需要,要真正成为审计工作的行家里手,还需要一个长期培养的过程。

    (三)机制制度不完善。一是县级审计机关审计任务繁重,工作压力过大是不可否认的现实,所以在日常工作中,年龄偏大点的审计人员认为自己搞审计多年有经验、有方法,同时存在“船到码头车到站”的思想,当天和尚撞一天钟,完成任务就行了。而刚进来的年轻审计人员,心浮气躁,责任心不强,缺乏刻苦钻研、勤奋好学的精神,缺乏扑下身子吃苦、干就干好的奉献精神,没有制定远大目标,在理念和实践上无长进,形成一种“工作干好干坏无区别,干多干少无所谓”的不正确认识。二是是缺乏考核奖惩兑现的有效手段。随着工资和各类奖励补助发放的统一和规范,老办法不允许用,新办法尚在探索中。目前,县级审计机关对审计人员的考核,没有细则,操作性不强,缺乏相应激励措施,多干不能多得,少干不会少拿。县级审计人员的福利待遇与业务能力高低、贡献大小直接联系不大,专业技术职称与工资、晋级不能挂钩,审计干部的升职空间有限,不少审计干部的归宿感、成就感缺失,工作动力不足。三是注重精神激励和人文关怀不够。当前,县级机关审计人员因任务重常年加班加点,身心压力大,而一些县级审计机关只注重审计业务工作和指标的完成,忽视审计人员心理精神需求,不注重关心和帮助解决实际困难问题,这不仅影响审计队伍思想情绪稳定,也会影响审计事业健康发展。

  (四)后续教育培训跟进乏力。一是一些审计人员主观上对学习不够重视,加之县级审计人员工作时间紧、任务重,忙于完成日常任务,主观上不努力,客观上不争取,使之“因忙忘学,因忙停学,因忙废学”。过度强调客观因素,忽视主观原因,没有认识到学习其本身特点是以业余为主,自学为主,没有意识到学习是为了更好的促进工作,造成审计人员的理论水平、文化素质、业务知识等的综合能力水平很难提高。二是工学矛盾突出。县级审计机关进人之后必须尽快适应工作,因而在实际工作中注重“用”,不重视“训”;三是上级审计机关对培训不重视。审计监督综合性强,每年出台的法律法规和新政策层出不穷,再加上审计领域不断拓展,但上级审计机关每年组织的培训批次和人数有限,致使审计人员对一些新法规、新知识、新要求学习不系统、不及时,在审计工作中只能是依靠自学和现学现用。自身组织的业务培训大都是采用“以会代训”方式,系统性、实效性欠缺,审计人员的业务能力很难通过培训得到实质性提高。

    三、加强县级审计机关队伍建设对策和建议

    审计工作要有新突破、新发展,关键在人。县级审计机关的发展,审计队伍建设起着决定性的作用。要坚持问题导向,从需要与可能的结合上理清思路,通盘考虑,综合施策,重点突破,在县级审计机关营造有利于优秀人才大量涌现、健康成长的良好环境,使审计人才总量和结构与审计事业发展的总体要求相适应,领导班子建设不断加强,复合型人才较快增长,审计队伍整体素质明显改善,依法审计能力不断提高。人才的培养、激励、使用、管理机制进一步完善,使之既收立竿见影之效,又打好长远发展之基。

     (一)优化人员结构。一是立足当前实际,从现有人力资源上下功夫,努力提升审计人员的素质,从根本上解决审计队伍知识结构失衡、能力发展不均衡等问题。由于受机构编制制约,短时间内难以通过招录人员、引进专业人才的方式充实审计力量,优化审计队伍结构,要立足审计队伍实际情况,通过以老带新、以强带弱、强化学习培训、强化沟通交流等方式,积极培育审计人才,促使审计人员具备丰富的业务知识、扎实的专业技能、勇于创新的精神。二是推进审计职业化建设。抓紧建立符合审计职业特点、适应审计工作需要的职业准入制度、人员招录、聘任办法、专业技术职务职称系列。严把审计机关“入口关”,凡新招录用人员,要积极协调人社部门,增加审计专业知识考试的内容和份量;凡调进人员,必须具有相关经历和具有一定的专业知识水平,必要时进行审计专业知识考试,以确保招录、调进人员具有职业胜任能力。

     (二)强化学习教育。针对目前县级审计机关审计干部专业结构状况,要使广大审计人员充分认识到学习的重要性。加强培训。一是营造良好的学习氛围。学习是审计人员防止思想僵化,保持不断创新,持续进步的基础。教育全体审计人员要端正学习态度,主动协调好工作、学习、生活之间的关系,鼓励审计人员利用一切可以利用的时间,以自学为主,在学习专业知识的同时,重视其他相关知识的学习,注重学习效果,切忌走过场,从扩大审计人员知识面和思维视野出发,培养审计人员思考问题、分析问题的能力及创新意识等。同时有针对性地选择有潜力、有钻研的审计人员进行综合培训,积极培养一人多专的“复合型”人才,解决审计应用上的困难及人才缺乏等现实问题。二是建立健全教育培训机制。根据形势发展及审计人员的岗位、专业、文化程度、知识结构等情况,制定中期的培训规划和年度计划。培训内容上,应涵盖宏观经济、法律、审计业务、计算机、基建等知识,不断拓宽学习覆盖面。培训方式上,应注重有计划地分类、分层次培训,如按照领导、骨干、一般人员等不同层次对象有针对性地开展培训,也可根据审计实践需求,采取委培、代培、抽调基层人员参加上级审计机关项目等多种方式开展培训。培训方法上,应考虑基层审计机关的实际,防止只重形势不重效果,走过场的培训,减少“作报告”、“谈体会”等枯燥单一形式的培训,注重采取新颖、互动的培训方法,采取审计实务的操作演示、审计业务的经验交流等培训方法。如我局从近年起,周一例会通过汇报项目实施进度和采取审计方法等方面进行交流和探讨,也是一种很好的培训方式。三是加大审计干部教育培训力度。要根据审计工作的现实需要和长远发展需要,在认真调查研究基础上,制定目标明确的教育培训规划,狠抓工作落实,确保教育培训效果。在培训内容上,在继续搞好财政审计、金融审计、企业审计、经济责任审计和政府投资审计业务培训的同时,有针对性地补短板,增加绩效审计、环境资源审计、自然资源资产审计、大数据审计等新门类专业知识的培训,特别是要积极推进联网跟踪审计”的要求,加大现代审计技术方法的培训力度。要探索并通过安排脱产培训、举办中短期培训班,组织参加远程教育、网络培训等多种途径,采取岗位练兵、师傅带徒弟、案例教学、课题研讨、以审代训等多种方法,把培训计划落到实处。对审计干部业务培训,要在经费投入和时间上予以保障。同时,要认真研究解决人员培训滞后和培训后留不住的问题,充分调动县级审计机关组织安排本单位人员参加调训培训的积极性。要通过加大培训力度,不断提高审计队伍的整体素质和创新能力。

    (三)完善考核激励机制。一是建立完善考核激励机制。坚持以人为本理念,针对审计事业发展方向及基层审计工作特点,建立和完善基层审计机关的工作考核制度和管理办法,激发审计人员的工作积极性,有效提高审计质量。并针对审计发展形势需要及制度操作中存在的不足等,及时科学地调整考核内容,使之能够真正发挥作用,营造良好的竞争氛围。例如我局2011年制定出台了绩效考核办法,围绕德、能、勤、绩、廉等,将定量考核与定性考核相结合,以审计工作业绩为考核重点,将业绩与审计人员完成项目质量、成果运用、审计创新等相挂钩,量化考核指标。并逐年进行修订完善,不断细化考核项目。通过近年来绩效考核办法的实施及修订完善,我局在调动审计人员工作积极性及提高审计质量等方面取得了显著的成效。今年,我局又继续围绕科学发展及审计转型的要求,对考核内容进行修订完善,重点突出工作质量、审计成果,审计宣传,现代审计技术方法的运用及工作时效的考核,工作成效将不再只针对查出多少违规金额,上缴多少财政金额,而是重点关注有否解决实际问题,帮助县委、政府建立健全体制机制,维护人民切身利益等方面。考评结果作为评先表模、升职晋级的重要依据,并与年度外勤津贴挂钩。进一步健全和完善以工作业绩为导向的选人用人机制,让那些忠诚于党和人民、业务能力强、综合素质高、埋头苦干、能干事、干成事的干部得到提拔和重用,激励审计人员恪尽职守、奋发有为,不断超越自我。近年来,先后已有4名工作实绩突出的中层干部走上领导岗位。

   (四)优化审计环境。一是要优化审计执法环境。要通过报刊、网络、电视及政府门户网站等途径,加大审计法律法规、审计职能权限、审计流程的宣传力度,让被审计对象充分认识审计,自觉接受审计,认真配合审计。特别是要加大社会热点、焦点、难点和民生等问题审计情况的公开力度,扩大群众知情权,让社会各界关注审计、关心审计、支持审计,参与监督审计整改,参与改善审计执法环境。二是要优化县级审计机关人文环境。要加强审计文化建设,用审计人员核心价值观凝聚共识,营造健康向上、人际关系和谐的浓厚文化氛围,支持鼓励广大审计人员立足本职岗位成才作贡献,实现理想追求和自己的人生价值。注重人文关怀,对县级审计人员尤其是年轻干部,要在严格要求的同时,及时帮助他们解决工作上、生活中和家庭遇到的实际困难和问题,激励他们扎根县级,在县级审计机关建功立业。同时,要针对审计人员工作任务重、工作压力大等特点,制定符合审计实际的休假、健身、体检等制度,确保审计人员始终能够保持良好的工作状态和昂扬向上的精神风貌。

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