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政府投资项目跟踪审计研究

  开展政府投资项目改变了以往采用的事后进行竣工决算审计的方式,从事前审计开始介入,更加重视投资项目的建设过程审计。实践证明,对政府投资项目进行全过程跟踪审计,能够为政府完善投资决策提供重要依据,节约政府资金和提高资金的使用效益,保证建设资金运用过程的经济性、效率性和效果性。同时,能促进建设项目规范管理,全过程跟踪审计作为一种新的审计方式,在审计中越来越大的被采用,为国家节省了大量建设资金和杜绝、揭示了一批贪污腐败行为,取得了明显的社会效益和直接经济成果。

  一、政府投资项目跟踪审计的必要性

  (一)有利于完善监督体制,增加决策的透明度,防止滋生腐败行为。近些年来,工程建设领域一直存在着较为严重的腐败现象,防而不止,堵而不绝。造成这种状况的重要原因之一,就是缺乏有效的监督体制,未能形成工程投资、管理、监督等之间权责明确、相互制衡的决策、管理和监督体制。其中,审计本来作为重要的监督部门,但却只是在工程竣工后才开始进行,这时“木已成舟”,审计所发现的问题大多已难以改变和挽回。而实行跟踪审计,有利于审计人员从投资决策开始就参与到对工程项目的监督之中,随时就发现的问题向有关各方提供决策咨询意见,及时揭露工程建设过程中的舞弊、违纪、违规行为,制止不正之风,促进建设、施工、监理、设计单位认真履行各自职责,相互配合,正确运用权力,实施科学决策和管理,提高建设工程实施的透明度和公信度,遵循国家有关规定,防范产生错误和腐败行为。

  (二)有利于严格贯彻和执行国家法律、法规。目前,建设项目主要由《招标投标法》、《合同法》、《建筑法》等法律法规来规制。在项目建设审计中,审计部门除按要求依据《审计法》的规定外,还需要依据其他法律法规的规定。但是,由于这些法律法规之间缺乏有效衔接,传统的审计方式往往造成对所发现问题在法律适用上的困难。如对工程造价审计争议是适用《审计法》还是《合同法》的问题;施工方利用建设单位某些失误套走建设资金的问题等。而开展建设项目跟踪审计,审计部门及时参加工程建设的每个主要阶段和环节,就能清晰当时的情况和应当适用的法律,并从整个法律法规体系出发做出恰当的判断,避免理解和执行上的偏差。

  (三)有利于加强建设项目管理。采取跟踪审计,将审计监督贯穿于从前期准备、建设实施直至竣工投产的全过程,能及时发现和纠正招投标、合同管理、承发包、现场管理、投资控制等建设环节中常见的或苗头性的问题,督促建设单位加强内控管理,强化责任意识,有效遏止对建设工程实施中的一些瞎指挥、乱签证、随意变更等现象,促进建设单位健全制度,规范运作,科学管理。

  (四)有利于提高建设投资绩效。在我国,建设工程项目损失浪费、挤占挪用、权钱交易等现象屡禁不止,严重降低了建设投资绩效。如果实施建设工程项目跟踪审计,就可以给建设项目的所有参加方套上法律法规和财经纪律的“紧箍咒”,强化他们在其履行各自职能过程中的责任意识,及时梳理建设项目进行中各方之间的利益关系,明确各方在建设项目实施中处理有关问题的依据和规范,从而最大程度的引导和规范各方的行为,防微杜渐,整体上提高建设投资绩效。

  二、政府投资项目跟踪审计内容

  政府投资建设项目跟踪审计是基于审计“免疫系统”功能和动态控制理论而提出的一种审计模式,通过审计机关对政府投资建设项目的建设周期进行全过程跟踪审计,并对工程质量、进度以及固定资产形成过程中的财政、财务收支的真实性、合法性和有效性进行监督和评价,及时提出审计意见和建议,促进相关单位及时纠正问题、改进工作,使建设项目实施得以规范、有序、有效运行。政府投资建设项目跟踪审计的监督和评价内容涵盖了项目建设全过程,是整个投资审计体系的重要组成部分。

  (一)对项目执行基本建设程序进行审计。跟踪审计就要从检查程序的履行情况,报、批手续的完备情况以及批准权限等方面入手,促进工程建设单位按规定办事,避免发生决策上的失误。

  (二)对被审计单位内控制度进行审计。重点检查是否建章立制、制度是否完善、职责是否明确等。

  (三)对征地拆迁情况进行审计。重点检查程序是否合法、政策是否公开、手续是否完善、标准是否达到。

  (四)对招标投标和合同履行情况进行审计。对招标文件、评标办法的内容是否合法、合规进行审核,提出修改意见。对招标投标过程进行审计,及时纠正过程中存在的不规范行为,对违法行为及时移送处理。对合同条款的合法性、合规性、合理性进行审计,防止合同条款约定失误造成投资增加和双方争议。对合同履行情况进行审计,审查有无违法转包和违规分包的现象,纠正违反合同条款和执行合同不到位的行为,促进严格履行合同。

  (五)对材料、设备采购情况进行审计。主要审查应由政府采购的项目是否落实、材料和设备采购以及材料价差调整有无相应的管理办法、是否按概算批准的内容采购、采购价格是否合理。通过审计,促进被审计单位通过招标投标方式选择供应商,节省投资,预防腐败现象发生。

  (六)对设计变更进行审计。重点审查变更方案是否经过充分认证、变更手续是否齐全、变更理由是否充分、是否有利于节约投资和保证质量。

  (七)对工程结算进行审计。工程造价的真实性直接影响项目投资的真实性。单项工程完成一个审一个,审一个清一个,缩短了竣工决算审计时间。改变以往以核减率评价工程审计效果的观念,强调跟踪审计的实际成效。

  (八)对建设项目的投资效果进行审计。主要检查项目建成的实际效果与预期效果是否一致,并予以客观的评价。

  三、政府投资项目跟踪审计存在的问题

  (一)相关的法律法规制度不完善,审计依据不足。建设项目审计大多为事后某一方面的静态审计,而政府投资建设项目跟踪审计则是动态审计,是一种全新的审计监督模式,尚处在摸索阶段,现阶段缺乏关于全过程跟踪审计的法律、法规和相关规范,造成审计依据不足,且具体做法尚不成熟。特别是在一些共性的问题上,没有统一的标准,实施标准不一,弹性过大,审计人员难以对被审计事项作出具有共性的判断和评价。另外,跟踪审计的范围、内容、程序、取证、报告等都缺乏具体的规范,导致跟踪审计工作带有很大的主观性,审计的独立性、权威性受到挑战,审计部门有时处于被动的局面。这在一定程度上影响到了审计质量。

  (二)审计力量不足,审计人员能力素质亟待提高。近年来,我国不断推进扩大内需,全社会投资保持较快增长,政府投资项目建设力度和规模不断加大,各级审计机关需要承担的政府投资建设项目跟踪审计任务日益繁重;然而,受人员编制、经费等因素的制约,审计力量严重不足。同时,政府投资建设项目跟踪审计的范围更加广泛,内容更加丰富,要求审计人员必须具有较高的能力素质,既要具有财务、经济、工程造价、法律等多专业知识,还要具有丰富的实践经验,更要具有掌控全局的宏观意识;然而,目前能够胜任这方面工作的复合型审计人才较为缺乏,这在一定程度上制约着政府投资建设项目跟踪审计的发展。

  (三)审计介入时间点模糊,难以整体把握。政府投资建设项目跟踪审计在审计介入时间点上存在较大差异。有的是在项目决策阶段立即介入,开展跟踪审计或审计调查,其“跟踪”的特色体现在审计工作的及时跟进;有的则是连续多年对同一项目的建设情况进审计,对项目的整个建设周期进行了全过程、持续性地介入。由此造成在下发通知书、撰写审计报告等方面也存在一些不一致的情形。虽然各类做法起到了适应项目特色的作用,但在实践中却让审计人员难以整体把握。

  (四)审计定位不够准确,加大了审计风险。无论是在项目决策阶段即开展跟踪审计,还是连续多年对项目  进行审计,审计机关都应该独立发挥审计监督职能,不应该参与被审计事项的决策和管理。在跟踪审计实践中,审计人员对发现的问题及时提出审计建议,促进被审计单位纠正和改进工作,是审计监督的职责;但往往出现被审计单位对审计过分“依赖”的情况,经常将本应由其自身做出选择的问题交给审计人员做决定,凡事要取得审计的认可,把审计当作“保险箱”、“保护伞”,审计人员可能无意识地就充当了他们的参谋和助手。这种审计模式一旦把握不好,容易使审计人员偏离正确的审计定位而无形之中行使了管理者的职能,产生利益冲突,加大审计风险。

  四、深入开展政府投资项目跟踪审计建议

  (一)转变思想。政府投资项目跟踪审计,区别于一般项目的跟踪审计工作,要做好政府投资项目的跟踪审计,需要在思想上真正的实现转变。

  (二)由政府自主审计向社会审计转变。政府性建设项目,投入资金大,建设周期长,社会影响力大。要实现国家建设工程审计全覆盖,审计资源日显不足。为解决这一矛盾,需借助社会审计资源。为规范审计,确保审计质量和公开公正,作为政府机构需制定一些审计管理办法、审计质量考核办法、审计招投标办法等规章制度,采取公开招标形式,择优选择社会中介机构,使国家审计机关与社会中介机构的优势得到互补,资源实现共享,达到双赢目的。

  (三)由单纯造价审计向质量审计并重转变。随着招投标制度的建立和新材料的广泛应用 ,审计人员应从工程质量入手,采取深入工程现场踏勘检查,审查一些施工企业不按图施工、偷工减料、以次充好、高估冒算等问题。

  (四)由单一工程量审计向管理审计转变。针对近几年审计中发现的建设工程因管理不善造成损失浪费较为严重和利用新材料高估冒算等的现象,应从管理审计入手,通过对招投标、施工合同和施工环节的全程监督分析,监督建设业主、监理人员在施工现场管理、监理和材料价格把关不严等方面存在的问题。

  (五)由单纯核减造价审计向绩效审计并重转变。为深化投资审计,在严格工程造价审计监督的同时,另外应从工程规划设计、合同签订、投资控制、现场监管、工程变更、财务管理等环节入手,进行全方位、多角度审核。  

  (六)由微观审计向为宏观服务转变。在政府投资建设项目审计中,注重微观审计与宏观服务的关系,针对审计发现的问题,采取审计信息、审计报告等形式,提出审计建议,为政府和领导宏观决策服务。

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